电子政务资源整合与电子政务畅通工程电子政务资源整合与电子政务畅通工程

一、我国电子政务与国外电子政府的差异 近年来，许多国际研究机构对各国电子政府的发展水平进行评估和排 名，在一定程度上促进了电子政务的发展。但是，如果单纯以国际研究机构的 电子政府评估和排名来衡量我国电子政务的发展水平，则有失偏颇。因为我国 的电子政务和国外的电子政府有很大的差异（尽管英文表述都是用 Egovernment）。 国外的电子政府（E-government）概念是 20 世纪 90 年代以来由于 互联网的发展而产生的，从一开始就是强调用互联网的手段对社会和公众提供 政府服务。联合国经济与社会事务部公共经济与公共管理司（DPEPA／ UNDESA）和美国公共管理协会（ASAP）从 2001 年开始，共同发起对全球 电子政务的调查，调查所关注的电子政务就是包括所有运用信息和通信技术手 段（从常见的传真机到先进的无线掌上设备等）来实现日常公共事务处理的政 府。他们认为，电子政务是政府一项永久性承诺，通过对服务、信息与知识的 高效便捷、成本合算的传递，增进公共部门与公民个人之间的关系。联合国电 子政府调查所指的电子政府范围稍有扩大，但核心仍然是互联网提供的服务。 我国电子政务这个名词尽管也是在国际上电子政府概念流行之后出现 的，但它不是 E-government 的简单翻译，而一开始就强调了政府内部的信息 化建设和政府外部的面向社会公众的信息化服务两个方面。为什么会这样呢？ 主要有如下原因： 第一，发展基础不同。西方发达国家从 20 世纪 50 年代开始就把计算 机、通信技术应用于政府管理，经过 50 多年的发展，已有很好的基础，互联 网的出现正好为他们改善政府服务、重塑政府形象提供了新的机会。而中国是 在 20 世纪 70 年代末期才有个别部门开始尝试把计算机应用于管理，比较大范 围使用计算机则是 20 世纪 90 年代中期以后，政府管理信息化基础显然是比较 薄弱的，人员素质和应用水平也相对较低，因此，政府内部管理信息化还需要 下很大功夫。政府内部的流程没有理顺，处理效率没有提高，很难对外提供好 的服务。 第二，政府职能不同。尽管我国同样是在推行市场经济，但毕竟还有 一个过程，更有自己的国情。我们的政府是在党领导下的政府，党要对人民负 责，国计民生，千头万绪，政府要管理的事情很多，任务很重，手段落后。很 多事情理论上可以交给社会、交给市场去做，但实践中一下子很难做到，还需 要政府去管，电子政务建设不能脱离这个现实。要把大量事情做好，就有如何 提高政府监管能力和行政效率的问题。 第三，业务制度不同。我国的行政体制在不断改革，政府内部的业务 制度变化性比较大，业务流程不稳定，而且条条块块这种管理体制带来的职能 交叉和条块分割现象也难以避免。所以，如何通过电子政务来促进业务流程的 再造和优化，是我国电子政务的一项重要使命，这和西方发达国家相对比较稳 定的业务结构有很大不同。 以上原因决定了我国电子政务建设既要考虑政府对社会公众的服务， 又要加强政府内部管理的应用。当然，我国电子政务建设的根本目的是为了转 变政府职能，改善政府对社会公众的服务。但是政府的内部机制不顺，内部流 程不改造，也无法适应为公众服务的需要。只有通过信息化手段促进政府内部 改革，改善业务流程，才能达到改善政府服务的目的。 无论是面向社会公众的电子政务服务还是政府内部管理的信息化，都 涉及到政府部门内部的业务流程和信息流程以及政府部门之间的业务流程和信 息流程的重组优化问题，这些问题体现在电子政务建设上就是资源整合问题。 所以，资源整合成为电子政务建设的核心和关键。 二、电子政务资源整合机制与发展模型 资源整合在电子政务建设中的重要性已形成共识，但大多数人只是把 资源整合作为一种手段。而我们认为资源整合不仅仅是一种手段，更是一种机 制。众所周知，20 世纪 90 年代后期以来，“三金工程”带动全国政府部门信息 系统建设，到本世纪初发展到“十二金工程”，而今天已不止是“十二金”。这些金 字系列工程的共同特点是以纵向为主，”条条”为主。随着信息系统建设与应用 的发展，这种纵向为主的信息化建设带来了一个新问题，就是各自系统相互独 立，横向信息交流阻塞，系统的应用功能不能最大限度地发挥出来。尤其是地 方政府面对国家层面的“条条”系统更是束手无策。于是许多专家学者纷纷建言 献策，而集中到一点就是要在国家层面上进行统一规划、顶层设计。这当然是 一个非常正确的理念，尤其为各地方的电子政务建设者所赞同。但若干年来， 这个很好的理念并没有得到很好的实施。原因何在？笔者认为是理论和实践的 脱节，或者说实践方法和措施不充分。 电子政务是一个实践性和创新性很强的工作，尤其是在实践过程中的 创新。对一个由很多个部门、各个部门又有很多职能构成的一个庞大的政府系 统，用一个统一的顶层设计是很难将其描述清楚并得到认同。因为有大量的业 务内容应该如何通过电子政务的方式来实现就连本部门的专家也无法一时明白， 只能在实践中逐步摸索清楚。所以在现实中，即使有一个很好的顶层设计，而 在实践过程中也只能是分散进行，很难按统一步调实施。 实践中这种偏于走向分散建设的现象其实有其内在的原因，一是行政 部门有各自独立的职能和预算；二是各自有开发自己系统的积极性和创造性； 三是各部门需要有自己的成绩和荣誉。这样，就使得最好的统一设计也无法统 一实现，因为没有内在的动力机制。但是，众所周知的是，分散建设带来了系 统分散孤立、不能互联互通的严重后果。如何解决这些问题呢？只能靠资源整 合来解决。这里有人提出疑问，既然可以进行资源整合，为什么不可以一开始 就整合起来建设呢？这里确实有一个实践策略问题，有些东西可以一开始就整 合在一起，例如，网络平台，这是大家都能看明白的。但对业务系统、对信息 资源一开始整合建设就有困难。当各个部门还没有把自己的系统建立起来，即 要讨论互联互通、共享信息，谁也无法对此做出回答，也不知道如何互联互通， 就更没有积极性为了和其他部门互联互通来开发系统。互联互通是为了大家都 能扩大自己的应用，都能够从中获益，实现多赢，才能长期进行下去。由此看 来，分散建设――资源整合――再分散建设――再资源整合，似乎是我国现阶 段电子政务建设不可避免的过程。所以，我们认为资源整合是一种机制。这种 机制作用发挥得好，电子政务各部门分散建设带来的不利问题就可以减少到最 低，而应用效果也就可以最大限度地扩大。 资源整合不仅仅是电子政务建设的一种机制，也是信息化发展的一种 机制。我国提出要以电子政务带动国民经济和社会信息化，电子政务的资源整 合就显得特别重要。在广东的实践中，我们提出了以政务信息资源整合带动社 会、企业信息资源整合，从而推进信息化建设的思路。如何进行电子政务资源 整合呢？互联网给我们提供了很好的榜样。到目前为止，可以说互联网经历了 三个阶段的整合发展： 第一阶段（1960-1989）：基于 TCP/IP 的网络设备连网整合。主要 应用是电子邮件，文件传输等。第二阶段（1990-1999）：基于万维网的信息 整合。主要是 Web（C/S，B/S）应用。Netscape 是这个时期的出色旗手， 曾盛极一时。第三阶段（2000-）：基于 P2P 的应用整合，主要应用就是现在 称之为 Web2.0 的应用，包括即时通信、个人信息发布、社交网络服务、用户 合作、协同工作等，eBay、Google 是很好的范例。 从互联网的发展我们可以得到启发，一切整合都是应用的需要，围绕 应用把技术资源和信息资源整合起来就是资源整合的主要任务。于是我们把电 子政务的资源整合划分为技术资源整合、数据资源整合和应用过程整合三个方 面，提出了以应用过程整合为核心，带动技术资源整合和数据资源整合的资源 整合模型（如图 1 所示）。 图 1 资源整合模型 图 1 中，技术资源整合将继续沿着互联网的发展方向不断提升。例如， 下一步首先发展的可能就是“物联网”技术的整合，即以互联网为基础，把 GPS、GIS、RFID 等技术结合起来，使人们可以通过 GoogleEarth、GoogleMap 这样一类技术，按照物品的电子编码(EPC)EPC)，找 出世界上任何一个物品在某个时间的准确位置，这将带来管理上的革命性变化， 对电子政务来说显然是很重要的。而继续发展可能就是网格计算 (EPC)GridComputing)、普适计算(EPC)PervasiveComputing)等新技术，这些技术会 为资源整合提供更新、更强、更有效的手段。 数据资源整合将从部门内部的整合到同性质的跨部门（例如多个政府 部门）的整合，再到不同性质的跨部门（例如政府系统与非政府组织以及企业 系统）的整合，信息共享程度也随着整合力度的加大而提高。 应用过程的整合成为三个方面整合的核心与关键，这是因为技术资源 整合和数据资源整合都是为了应用的需要。而新技术的引入又使得应用过程的 整合能力大大增强，应用水平大大提高。如图 1 所示，电子政务从单项业务应 用到跨部门的数据交换，再到跨部门的业务协同，这个过程是政府内部的整合； 进一步的发展是电子政务与电子商务、电子社区的结合，最后到各种应用与资 源的全面整合。也就是相当于联合国所说的电子政府无缝连接阶段（成熟阶 段），实现在线服务完全整合，根据用户需求提供一体化服务，后台跨部门业 务与网上服务实现无缝集成等。 三、电子政务资源整合的实践：以广东省电子政务畅通工程为例 广东省电子政务建设在全国起步比较早。1985 年，广东省在全国第一 个统一制定政府办公信息系统总体设计方案，但是，在实际工作过程中，没能 够按照统一制定的设计方案进行实施，主要原因就是上一节的解析。因此，实 际上，广东省电子政务建设走的就是：分散建设――资源整合――再分散建 设――再资源整合的路子。但这不是说广东省电子政务建设不需要统一领导、 统一规划及采用统一标准等“三个统一”。相反，广东省政府从一开始就在全国 率先成立信息化工作领导小组，坚持“三个统一”。但这些统一的工作主要体现 在资源的整合上，而不是体现在大一统系统的组织实施上。我们强调的是公共 的、共性的、基础性的统一，然后发挥各部门的积极性开展业务信息系统的建 设，在建设成果逐步丰富时，又强调资源整合。 20 世纪 80 年代，广东省政府的信息系统基本上处于分散应用状态， 个别部门有局域网。1994―2002 年，政府大院网络建成，初步整合和统一了 网络平台，基于 Web 的政府部门网页浏览、信息交换得到很快发展。 2000―2004 年，进一步建设电子政务统一平台，积极促进各部门利用电子政 务统一平台开展各业务系统的电子政务建设。通过整合各部门的信息，建立统 一的政府门户网站。考虑到各部门的业务系统建设不断发展，资源整合变得更 为迫切和重要，于是在 2005 年，广东省委、省政府出台《广东省信息化发展 纲要（2005－2020 年）》（粤发[2005]11 号），提出“实施电子政务畅通工 程”。电子政务畅通工程的核心是资源整合，通过资源整合实现网络畅通、信息 畅通、应用畅通和服务畅通。主要做法是： 第一，通过电子政务统一平台实现网络畅通。各部门业务系统可各自 分散建设，但网络平台不能分散建设，必须整合统一起来。广东省电子政务统 一平台分为政务外网和政务内网两部分，政务外网面向政府管理和公共服务， 连接省、市、县，目前有省、市接入单位 3045 个，县区 150 个；政务内网面 向内部管理和领导决策，省、市接入单位 1231 个，县区 87 个。政务外网省 级平台还为 60 个单位的 113 台主机办理主机托管，为 52 个单位提供统一的 互联网出口，开通电子邮箱 5600 多个，为 40 个单位提供空间使用服务，跨 部门应用系统累计 27 个。 第二，抓数字中心和跨部门应用系统建设，促进信息和应用的畅通。 2005 年开始建设广东省数据中心，搭建信息存储和共享统一平台，2006 年完 成一期工程建设，2007 年开始二期建设。目前完成 10 个单位节点，包括省公 安厅、民政厅、卫生厅、审计厅、地税局、工商局、质监局、药品食品监管局、 社会保险基金管理局等。此外，还制定了《数据共享管理办法》和《数据共享 和交换标准》，为各级部门提供数据共享、数据转换、数据清洗、数据比对等 服务。同时，推进跨部门信息系统建设，例如，由省信息办牵头组织省工商局、 国税局、地税局、质监局、人行广州分行、海关广东分署等部门建设的全省企 业信用信息网；由省信息办会同公安厅、交通厅、广东保监局以及全省 12 家 财产保险公司建设的交通安全信息共享系统。还有企业基础信息共享系统、社 会保障信息系统等都是多个部门联合，连接到省、市、县的大型信息系统。 第三，建设行政审批电子监察系统，促进政府对社会公众的服务，实 现服务畅通。省级电子监察系统是在网上审批系统的基础上建立的，于 2007 年 4 月开通，实现对省直 48 个部门、465 项行政许可事项、4.3 万笔审批业务 实行实时在线监察。广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、云浮、肇 庆、惠州等 10 个地市电子监察系统也建成开通，实现省市联网监察；其他地 市也将于 2007 年底建成。电子监察系统促进了电子政务对公众服务系统的建 设，促进了政府职能转变，提高了行政办事效率。例如，中山市网上审批系统， 将原有 1400 多项审批事项减少了 1054 项，减幅达 75.3%；通过网上审批系 统，资料齐备、符合审批条件的项目，立项手续只需 1 个工作日，最快的 20