试论美国警察职业道德规范及其对我国的启示

一、加强警察职业道德教育的重要性 人类社会的每一个特定职业都拥有一定的责、权、利等基本职业要素， 如何正确处理该职业中的责、权、利关系便构成了应该遵循的职业道德规范的 基本内容。警察职业道德就是指警察在履行警察岗位职责的过程中，如何处理 警察岗位内蕴的责、权、利关系所表现出来的基本道德素质。 世界各国的警察制度不尽相同，但警察的职能却有共通之处，那就是 依照宪法和法律之规定，维护国家安全和社会公共秩序，保护公民合法权益不 受非法侵害，对犯罪行为进行有效的预防、打击和惩罚。我国公安、国安、监 狱、人民法院和人民检察院的人民警察，各司其职又密切配合，共同构成一个 完整而严密的有中国特色的警察体系。警察作为国家政权的重要构件，执业的 依据是国家宪法和法律，其权力是很大的：即不仅关乎国家安全和社会稳定， 还牵涉公民与国家、公民与社会和公民与公民之间各种纷繁复杂的利益关系， 乃至限制和剥夺公民人身自由和财产权利。毫不夸张地说，在文明国家和法治 社会，宪法法律是社会公平正义最重要之防线，警察能否公正文明执法，正确 履行职权，是一个政权合法性的重要根基。警察岗位中的利，是指国家赋予警 察的各种工资福利待遇、社会保障制度及社会地位等。警察职责如此重要，警 察权力如此之大，现在世界各国都注重高薪养廉，从物质利益、政治待遇、岗 位荣誉等各方面提升警察社会地位，以期避免警察利用其权力牟取不当利益， 损害人民的正当利益，危害政府的公信力，蚕食政权的合法性根基。 二、影响我国警察职业道德的主要因素 我国政法干警的主流绝对是好的。但是也不可否认，近年来，司法不 公现象时有发生，干警违法现象屡禁不止，监所安全事故难以根绝……，究其 原因，可以从责、权、利等几方面来分析。 1、拜金主义思潮侵蚀着某些政法干警的职责使命意识 政法干警是国家的上层建筑，是人民利益的守护神，他们不同于商人 和市场经济主体，不应以追逐利益最大化为目标。市场经济使得我国基层社会 的创造活力得到极大的激发与释放，社会财富得到极大的迸发与涌流，拥有社 会财富的数值被用来作为衡量人们社会价值的重要标准。但是，纵使在市场经 济时代，衡量人民警察价值的标准也不应该是金钱，而是人民警察履行政法干 警岗位职责的实际成效，人民警察不能既想“当官”，又想发财。在我国市场体 系和道德体系尚不完善的社会背景下，一些意志薄弱的政法干警无法抵挡拜金 主义的诱惑，忘却了自己执法者和仲裁者的职责使命，既想“当官”，又想发财， 既当裁判员又当运动员，利用法律赋予的权力，搞权钱交易，以权敛财，甚至 充当黑恶势力保护伞及线人的角色，沦落成为警察队伍中的害群之马。 2、有待完善的警察考核与权力监督机制的影响 在社会转型时期，在社会公平正义制度还不够完善的背景下，公民与 国家、公民与社会、公民与公民之间的矛盾增加给社会和谐与国家稳定带来不 小的冲击。稳定是中国压倒一切的问题，但是关键在于如何保持稳定？一些地 方政府不是从构建公平正义的社会制度着手，不是从关系群众切身利益的问题 着手化解社会矛盾，为了不影响自身政绩和仕途升迁，他们对群众上访暴力阻 拦，反而造成群体性事件的发生；对发生在辖区的恶性案件，要求辖区警察限 期破案。承受着重重压力的警察，迅速将案件弄个水落石出是他们的唯一选择， 也是考察警察是否称职的重要标准。问题在于法治社会，警察办案亦要注重程 序，尊重规律，尊重证据，以法律为准绳，疑罪从无，而不能采取刑讯逼供的 手段获得似是而非的证据。 我们在制度设计上对警察的权力监督制约还不够到位。人们常说要把 权力关进制度的笼子里，首要的是要编织好这个关权力的笼子。首先警察的权 力的行使不够透明公开。例如近年来发生的一些冤假错案，当事人反映刑讯逼 供的问题。而当检察机关调查的时候，当时的审讯录像要么是没有录像，要么 是恰好设备当时坏了，要么是录像弄丢了，造成责任无法追究的局面。其次， 舆论监督和社会监督的力度不够。要注重中立或独立的民间力量和社会舆论的 监督。广东保安许霆案由一审的无期徒刑到二审改判有期徒刑五年，这类案件 非常值得人们深思，也考验着司法的公信力。再次，对制造司法不公和冤假错 案的责任主体追究力度不够，要从法律上和经济上加大对其处罚力度，保证后 来者对于法律和程序的敬畏，而不能一出了问题就全部由国家赔偿了事。 3、警察的利益激励机制有待改善 在我国社会经济还不够发达的社会主义初级阶段，平心而论，跟很多 普通工薪阶层相比，人民警察的工资福利待遇还说得过去。但问题是，处在社 会转型期的中国，基层社会的各自矛盾和利益冲突是十分复杂的，而这些矛盾 的协调和处置在相当程度上离不开基层政法干警。在基层警力和编制有限的背 景下，基层政法干警的工作的辛苦和繁杂可想而知，承担的责任和压力不言而 喻。从职业发展的视角来看，政法干警亦有职业发展空间的问题，警察的职业 成就和社会认同从何而来？警察作为政府机关公务员，其福利待遇及职业成就 感相当程度上来源于所拥有的行政级别，只有级别上去了，相应的福利待遇才 能与时俱进。但我国基层干警的现实是，工作环境和条件相对较差，基层岗位 级别低、职数少这个天花板严重制约了警察的职业上升空间，绝大多数政法干 警辛辛苦苦干到退休也可能弄不上个副处级，这在相当程度上影响了基层政法 干警的工作积极性，甚至产生某种挫折和自我补偿心理，有权的偷偷搞权钱交 易，无权的偷懒少干活，觉得有利可图的事情就卖力去干，觉得油水不多的工 作就推诿扯皮。社会上甚至流传着有的地区警察有年终罚款任务，每一个警察 必须在全年完成多少罚款任务。我们更愿意相信这只是黑色幽默。三、美国警 察职业道德建设的主要举措 1、美国政治制度及警察制度概述 美国是一个在宪法与法律体制下中央与地方分权与制衡的国家，政府 权力被纵向切割为联邦、州、县、市等政府层级，除了外交、国防、外贸等全 国性事物外，各层级地方政府依据宪法法律赋予的权限独立运作，各层级政府 之间并没有严格的行政隶属关系，在各自辖区内履行宪法法律赋予的经济社会 发展职责及公共事务管理，包括独立选举本地区领导人；美国的政府权力横向 上被切割为立法、行政与司法三权分立，从联邦政府到地方各级政府的行政结 构均是如此，三种权力相互分权与制衡，维持着政府体系内部各个派系的平衡 及所谓的民主。此外整个政府体系和民间社会之间还有一个利益集团（代表民 间社会）与政府分权与制衡。 在这种中央和地方分权的政体背景下，美国并没有一个统一的从中央 到地方的警察制度，换言之，联邦和各州、县、市的警察制度是不完全相同的， 相互之间并无行政隶属关系，都在国家宪法法律及各自辖区宪法法律的范围内 履行职责，维护社会秩序，保护民众安全。警察种类亦五花八门，如桥梁警察、 码头警察等，足有 80 余种之多；各地警察局的警徽、警帽、警察制服也并不 统一，而是各具特色，这与我国警察形成鲜明对比。据统计，美国大概有职业 警察 90 余万，各类警察机构近 2 万个，其中市警察机构就占了近 1 万 4 千个， 县警察部门近 4 千个。美国警察每年大概有 500 多亿美元的支出，联邦政府只 负责其中的 15%，其余靠辖区地方政府和民众筹集。[1] 2、美国警察职业道德规范[2] 在这种地方高度自治，警察种类繁多，联邦、州、县、市各层级警察 机构之间没有行政隶属关系的背景下，为了避免各自为政（警）的现象，美国 特别注重警察职业道德教育，注重制定全国性的警察职业道德规范来约束警察 的执法行为。从 20 世纪 50 年代到 90 年代之间，美国国际警长协会先后制定 了《执法道德规范》和《新执法道德规范》（后改为警察行为规范）等两个警 察道德规范，新警必须据此宣誓，并且作为各地警察局培训考核警察的重要依 据和标准。 《新执法道德规范》（《警察行为规范》）的主要内容有： （1）关于警察职责方面的道德规范。首先，警察的基本职责。警察在 履职或执法时代表政府，警察的工作必须以事实为依据，以法律为准绳。警察 的权力和义务是宪法法律赋予的，其基本职责有：服务社区群众，保护人民生 命财产安全，保护无辜者和弱者免受不当侵害，维护辖区平安，捍卫宪法法律 赋予公民的自由、公正、平等的权利。其次，警察必须正确履行自己的职责。 做到公正无私，不因公民社会地位、性别、种族、宗教、政治信仰和抱负的不 同而差别对待，要以礼貌、体贴、尊重的方式平等地对待每一位公民；警察的 执法行为决不允许掺杂私人情感，特别不能被警察的个人憎恶或友情所影响； 执法时要做到礼貌、适当，尽量获得公众的最大合作和支持，同时以端正的仪 表和文明的举止来赢得公众的信任和尊重。 （2）关于警察自由裁量权方面的道德规范。警察执法时往往会遇到各 种复杂的情形，这就要求警察在法律的范围内灵活处置，以期获得满意的结果。 首先，警察必须灵活地使用法律赋予的自由裁量权，要根据合情合理原则做出 决定，警察在决定是否采取法律行为前必须考虑周遭的所有可能情形。一以贯 之智慧地运用警察自由裁量权，对于保持警民之间的良好关系，维护公众对于 警察的信心是非常重要的。尤其当遭遇一时难以分辨是非的冲突行为时，切记 应给予当事人及时有效的劝告，不要轻易动用警察逮捕权，这样或许可以得到 一个更加圆满的结局。其次，警察应该正确使用武力。美国是一个公民持枪合 法的国家，在不知当事人是否持枪或有其它危险情形存在的情况下，正确使用 武力这一点特别重要。警察决不允许在不必要的情况下使用武力，武力的使用 必须克制和限制；只有当辩论、谈判、说服等均不适用或无效的情形下才可考 虑动用武力。当使用武力时，禁止虐待当事人，不得使用侮辱、残酷、非人道 等方式对待当事人。 （3）关于警察保密、廉洁和相互合作的道德规范。①保密。除非职责 或法律需要，警察必须保守其所看到、听到或获悉的机密性质的内容，不得侵 害公民的隐私和安全的权利，不得随意泄露所获知的公民信息。②廉洁。警察 不得涉入腐败或者贿赂行为，也不得容忍其它警官的腐败或贿赂行为。民众对 于警察廉洁的要求毋庸置疑，警察必须避免可能损害廉洁执法或削弱民众对于 执法机构信心的行为。警察必须拒绝接受可能影响其依法诚实履职的礼品、捐 助、报酬、赞助或许诺，不得借助其政府警察的身份来牟取私利。公众的尊重 是靠努力挣来或培育来的，而不是用钱买来的。③同行合作。众人拾柴火焰高， 在追求社会公平正义的司法活动中，警察必须依法和其它执法机构及执法人员 通力合作。任何一个警察只是司法组织中的一份子，其力量是有限的，因此警 察必须相互帮助，互相配合，心怀对同行和其它执法机构的尊重、关心、体贴 之情，携手追求社会公平正义。 （4）警察必须不断提升自身业务水平和能力，检点自己的个人生活。 首先，活到老学到老，警察必须树立终身学习的理念。警察必须对自己所具备 的专业水准负责，抓住一切可能的机会提升自己的业务知识和能力。通过不断 学习和实践，警察能够获得有效履职所必备的高水平的知识和能力，并且这种 学习和实践是一个持续不断永无止境的过程，对个人的人生和职业发展至关重 要。其次，警察必须检点自己的个人生活。警察的为人处世方式不能给他自己 或执法机构带来名誉上的损失。即使下班以后，警察的品德和行为也必须为人 表率，模范遵守社会公德和家庭道德，在所居住或服务的社区里得到人们的尊 敬，警察的道德和行为必须无可指责。 美国除了通过《警察行为规范》来约束警察的执法行为之外，各地警 察局还通过加强制度设计来监督警察的执法行为，确保其公正廉洁执法。这种 监督机制包括各地警察局内部专门设立的监督机构（类似于我国的警务督察制 度），独立于警方的民间社会人士组成的警察委员会，通过法律赋予警察委员 会法定的警察监督权，能够有效避免警察内部人控制现象，确保警察敬畏民意， 公正执法。此外还有警察局的密报制度，即在一些腐化严重的地区，警察执行 警务时常常肩负双重任务，即执法和暗中监督同行的腐败行为。此外，美国还 注重从物质利益和社会保障等方面给警察提供优厚的福利待遇，如新警年薪在 3 万美元以上，干满 20 年就可以退休，吸引高素质的青年从警，这一方面提升 了警察整体素质，另一方面亦可以起到高薪养廉的作用。[3]四、美国警察职业 道德规范对我国的启示 跟我国的警察职业道德规范比较起来，中美两国警察道德有一些共通 的内容，如保密、廉洁、同行合作、检点个人生活等在此处不再赘述。对于他 们的一些特色内容，我们进行了简单的梳理和解读，把其有益的启示整合进浙 江政法院校试点班的警察职业道德课程建设的内容体系之中。具体有： 1、专业水准，敬业精神（professionalism） 警察职业的特点决定了其不仅应该有很好的身体素质和技能，还应该 具备相当高的法律素质。他们从事的执法工作要求其对于国家宪法和法律应该 有相当的领悟和把握，才能在执法过程中做到游刃有余，以事实为依据，以法 律为准绳。警察又是和人打交道的工作，用法律来调处人与人之间的利益纠纷 和矛盾，警察要学会怎么样和当事人打交道，以什么样态度和方式行事才能为 当事人或社会公众所接受和认可。警察还必须有敬业精神和身份意识，牢记其 职责使命的特殊性，无论是在上班还是下班，只要人民需要警察帮助，警察都 能奋不顾身，挺身而出，体现出其高水平的警察意识和警察责任。具体到政法 院校来讲，提升招录警察的学历门槛和专业门槛是提升警察专业化水平的重要