相对集中行政处罚权改革研究

摘要：城管相对集中行政处罚权是我国最早开始跨部门综合执法体制改 革的试验田，对于精简机构、提高效能起到重要的示范作用。但是，实践中出 现的城管机构权限横向上无序扩张，纵向上权限下移无依据等权力配置难题以 及法律保障的缺失，已经阻碍改革的深入。跨部门综合执法体制改革意味着行 政权力配置格局的重大调整，是对条块结合的行政管理体制的巨大变革。破除 传统行政体制的束缚，推动跨部门综合执法，需要从理论上解决行政权力纵横 配置的规则。法律依据不足是制约跨部门综合执法发展的主要原因，扩大《行 政处罚法》相关条款的解释只是权宜之计，未来需要地方行政组织法的完善才 能供给充分的法治保障。 关键词：相对集中行政处罚权；行政权力配置；跨部门综合执法； 作者：王敬波 引言 党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》和党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若 干重大问题的决定》1 都对深化行政执法体制改革提出要求，并提出推进跨部 门综合执法。从上述决定可以看出，行政执法体制改革作为我国行政体制改革 的重要组成部分，发展方向包括两个层面：纵向上理顺不同层级政府的事权和 职能，减少执法层次；横向上推进综合执法和跨部门执法，整合、减少执法队 伍种类。 目前已经开展综合执法体制改革的领域包括城市管理、文化、农业、 交通等行业，可以分为两种模式 2，第一种是相对集中行政处罚权制度，又可 以分为两种，一种是城市管理、文化领域的跨部门综合执法；另一种是农业、 交通等领域推进的在行业内部进行的处罚权整合。第二种是以各地行政服务中 心为依托的相对集中行政许可权制度。从 1990 年代开始的城管相对集中行政处 罚权改革，是最早推进跨部门综合执法的领域。二十年来，在一片质疑声中， 在缺乏顶层设计和法制保障，尤其在行政组织法律缺失的情况下，城管执法体 制改革的实践一路高歌猛进，“野蛮”生长，在全国遍地开花 3，有些地方已经普 遍实施。4 城管机关已经成为地方政府不可或缺的重要力量。5 理论界对于城管 相对集中行政处罚权的改革众说纷纭，莫衷一是，甚至在今天仍然讨论其存废 问题，而对于深层次的体制变革研究不多。6 随着改革的深入，行政处罚权限 横向上无序扩张，纵向上行政执法层级设置不合理等问题越发突出，亟待理论 回应。本文将城管相对集中行政处罚权的变革作为分析样本，以行政权力横向 和纵向配置及其法治保障为中心，希望为跨部门综合执法体制改革提供镜鉴。7 一、从行业执法到跨部门执法：城管职能无序扩张的现实 城市管理领域的相对集中行政处罚权改革的前身是 20 世纪 80 年代末 开始的城建监察制度。为了加强城市管理，各级地方政府组建城建管理监察大 队，从事城管行政处罚。后经国务院同意，由建设部统一管理全国城管监察队 伍。8 城建监察队伍的工作范围原则上与各地政府对城市建设主管部门及规划、 市政、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围一致。91992 年建 设部颁布《城建监察规定》对于城建监察的定义、行政主管部门、职能范围、 人员资格、执法行为规范进行了统一，城建监察大队执行城市规划、城市市政 工程设施、城市公用事业、城市市容环境卫生、城市园林绿化五项行政处罚权， 这是城市管理领域实施集中行政处罚权的雏形。在地方层面，也有地方政府进 行集中执法改革的探索，例如北京曾经探索过公安巡警集中执法模式。101996 年《行政处罚法》第 16 条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直 辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，打破传 统上条块分割的行业管理格局，城管执法体制改革因此展开。1996 年 11 月， 国务院批准北京市宣武区成为全国第一个城市管理领域相对集中行政处罚权的 试点地区。从 1996 年至 2002 年，全国有北京、天津、重庆 3 个直辖市和 23 个省、自治区的 79 个市进行了相对集中行政处罚权的试点。2000 年 9 月 8 日， 国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》(国办发 [2000]63 号)，对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定， 进一步明确了试点工作的方向。2002 年 8 月 22 日国务院颁布了《关于进一步 推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17 号)，明确：“国务院授权 省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展 相对集中行政处罚权工作。”国发[2002]17 号文件的下发，标志着试点工作的结 束，各地进入全面推进阶段。从 2002 年之后，省、自治区、直辖市人民政府可 以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作，不再使用试点字样；以 前国务院批准试点的地方，将相对集中行政处罚权正式作为地方政府依法开展 的一项常规工作。国务院办公厅 2002 年 10 月 11 日转发了《中央编办关于清理 整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》(国办[2002]56 号)，明确 要求按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发 [2002]17 号)的有关规定，做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工 作的相互衔接，确保各项行政执法工作的正常开展。2003 年 2 月 21 日中央编 办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试 点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4 号)，就推进相对集中行政处罚权 和综合行政执法试点这两项工作进行区分，就二者之间的衔接协调和贯彻落实 进行部署。城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改 革的深入，传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出， 横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张，居于权 力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。 (一)中央层面 以 1996 年的《行政处罚法》为界，城管领域的跨部门集中执法改革经 过两个阶段，一个是建设部主导下的城建监察制度，另一个是国务院法制办启 动的城管相对集中行政处罚权改革，二者都是在城市管理领域，由一个机关行 使多个机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权的制度比城建监察制度集中的 处罚权范围更宽泛，从城市建设、规划、市政、园林、市容环卫五个领域扩展 到 7+XX 个领域。下面列表对比职能变动的情况： 从城建监察制度到城管相对集中行政处罚制度，集中行使的职能的变 化主要在三个方面：第一，职能范围变动，增加规定了违法占路、无照商贩、 环境保护方面的行政处罚；减少市政工程设施、城市公用事业的行政处罚。第 二，从行使完整的职能到行使部分职能，例如《城建监察规定》中“依据《中华 人民共和国城市规划法》及有关法规，对城市规划方面的违法、违章行为进行 监察”，而在 1997 年的“国法函[1997]12 号”中则将城市规划违法行为划分为两 类，城管查处的违法违章建设限于无证建设，不含未按规划许可证规定进行的 建设。第三，增加概括性规定，城管还要行使地方政府决定调整的城市管理领 域的其他行政处罚权。 从 1997 年开始的城管相对集中行政处罚权的改革中，对比指导改革的 两个文件，可以发现城管职能不断扩张的端倪。2002 年的“国发[2002]17 号文” 和 1997 年的“国法函[1997]12 号文”相比，虽然沿用了“7+XX”的模式，但是具体 职责范围有所扩大。“国法函[1997]12 号”文中“执行城市规划管理法律、法规规 定的对违法违章建设，明确不含未按规划许可证规定进行的建设的行政处罚； 2002 年的“国发[2002]17 号”文中说的则是“城市规划管理方面法律、法规规定的 全部或部分行政执法职能”显然范围更大。“国发[2002]17 号”文中的“市政管理法 律、法规、规章规定的行政执法职能”范围显然比“国法函[1997]12 号”文中的“依 据市容管理法规规定，强制拆除不符合城市容貌标准的建筑物或设施”更广泛。 《行政处罚法》第 16 条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。2002 年的“国发[2002]17 号”和 1997 年的“国法函[1997]12 号”两个文件也都给了省、 自治区、直辖市政府调整城管职能的权力空间，因此地方政府授予城管的职能 项目更多。根据笔者对于全国直辖市、省府所在地的市共计 20 个市级政府瑏瑏 瑢城管执法部门现有职责的统计，包括市容环境卫生、市政管理、公用事业、 城市节水、园林绿化、环境保护、城市河湖、施工现场、城市停车、公安交通 (运输)、工商行政、城市规划、城市道路、旅游管理、建设、房地产、救助、养 犬、户外广告、建筑市场、民政殡葬、人防工程、人民防空、煤炭市场、气象、 汽车清洗、城市广场、土地等共计 28 项，是上述两个文件规定的 7 项职能的 4 倍。 (二)地方层面 在全国范围内实行城管执法体制的地区，除少数地方作了少于七方面 的限制性规定 13，大多数作了扩张性规定。以北京城管机构职能的变化为例， 1997 年 4 月，在宣武区开展城市管理综合执法试点工作之初，城管机构行使包 括市容环境卫生、城市规划(违法违章建设)、工商管理(无照商贩)、城市绿化、 道路交通(侵占城市道路)、环境保护、法律、法规、规章和区县政府赋予的职责。 2002 年 9 月，北京市作出《关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权 工作的决定》，将包括市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、 园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、城市河湖管理共八个方面、 105 项行政处罚权划转给城管机构。2003 年 9 月，北京市在《关于明确市、区 县城管监察组织具体行政执法权划分的通知》中，把包括供水管理、燃气管理、 供热管理、城市节水管理、河湖管理、停车管理、环境保护、施工现场、市政 管理等方面 205 项处罚权划转城管机构。2004 年 1 月 21 日，《关于进一步扩 大城市管理综合行政执法队伍行政处罚权的通知》中，增加了交通行政中的非 法从事出租汽车、小公共汽车和人力三轮车的处罚权、旅游管理的无证导游的 处罚权。2007 年 11 月 18 日，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办 法》规定：城管职能包括市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市 节水管理、园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城 市停车管理、交通运输管理、工商行政管理(流动无照经营)、城市规划管理(违 章建设)、旅游管理(无证导游)、市人民政府决定的处罚权。从 1997 年至 2007 年十年间，北京城管的职能范围由最初的 6 个方面增加至 13 个方面 371 项。其 他很多城市城管的职能也很广泛。例如，沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、 房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租 车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权。广州执法范围涉及了公用事业 管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停厂管理、出租车管理、建筑施工现 场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。 深圳更是实行了跨系统、跨行业综合执法，执法范围包含了城市管理、环境卫 生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。大连 市相对集中的行政处罚权，除国务院批准的范围外，还集中了建筑市场、房地 产管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。珠海市集中的行政处罚权， 除国务院批准的范围之外，还包括供水管理、生猪屠宰管理、文化市场管理、 旅游市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。 随着城管职能范围的扩大，城管行使行政处罚权的事项已经由初期的 市容环境卫生扩展到旅游管理、劳动管理、民政管理，甚至计划生育卫生管理。 城管执法的空间不断延伸，从马路、街道等公共空间进入小区，例如人防工程 的执法很多发生在居民小区中，甚至进入居民家中，例如供暖管理、房屋租赁 的执法需要到居民家中进行调查和处理。执法的专业性不断提高，从市容环境 领域执法人员“眼见为实”的调查取证方式发展到需要专业设备才可以认定案件 事实，例如河湖管理、燃气管理的处罚需要专业设备进行认定，甚至有些职能 的行使需要专业鉴定机构的参与，例如北京城管职能中关于古树名木的鉴定。 城管综合执法的职能无序扩张，集中行政处罚权的领域横向延伸过宽，将一些 毫不相关的行政处罚权捆绑集中，造成城管机构的不同职能之间关联度降低， 城管行使的职能与其他部门行使的职能之间依存度增高，进一步加大执法的协 调难度，增加执法成本，降低执法效果。例如，“北京城管综合执法部门承担的 执法事项中专业性强需要其他 42 个专业部门确认或配合才能完成的执法事项有 13 项；职权部分划转，执法边界不明晰，相关部门依据不同法规均可查处的执 法事项，占到 13 个方面职权中的 9 个方面。”瑏14 同时，城管执法范围过大，增 加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，造成了执法不到位情况。相对 集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，也在一定程度上肢解了行业管理职 能，违背了相对集中行政处罚权的初衷，影响了整体行政管理效益。因此，必 须框定相对集中行政处罚权的原则，厘清城管机关综合执法的边界，才能促进 跨部门综合执法的协调发展。 二、跨部门集中行政处罚权的原则 哪些领域的行政处罚权可以集中，是确定城管机关权限的理论基础之 一。权力的集中和分立都不是绝对的，集权和分权是对立统一的。没有绝对的 集权，也没有绝对的分权。对于行政处罚权的运行来说，集权和分权都是必要 的，二者的目标都是实现行政系统的有效运转，实现对社会秩序的良好治理， 实现对公民合法权益的有效保障。如果相对集中行政权只片面强调集中，不以 法治原则为核心，行政权力可能因集中而滥用。集中行政权力的原则必须与实 行权力制约和分解的原则紧密结合起来，相对集中的各个权力之间要合理配置。 从理论上看，决定权限集中行使还是分立行使的原则有以下几点： (一)特定的专属管辖不宜集中 对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。例 如《行政处罚法》明确规定限制公民人身自由的处罚权由公安机关行使。对这 样的权力就不应集中行使。此外，国办发[2002]56 号文件也有规定：“中央垂直 管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要 限制人身自由的行政执法工作不列入试点范围。” (二)围绕核心事务整合职能 城市管理含义宽泛，广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理， 包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。如果从广义上理解，一个城市中