政府绩效视角下的行政管理体制改革战略反思——基于地方政府公务员的感知调查

摘要：改革开放以来，我国行政管理体制改革一直坚持以组织结构调 整为主的模式。对于这一模式的影响，尤其对地方政府的影响，一直缺少科学 层面的检验和理论层面的反思。本文选取政府绩效作为标杆，利用地方政府公 务员的问卷调查数据，探索政府部门间关系和部门管理制度建设影响部门绩效 的路径和程度，使用结构方程模型实证检验了行政管理体制改革战略在地方层 面的有效性。结果表明，部门间关系作为政府结构的核心特征对于政府绩效并 没有直接的影响作用，其影响作用是通过部门制度建设和部门文化间接发挥的； 部门制度建设对政府绩效的整体影响要大于部门间关系。因此，在今后的改革 中应该给予管理制度层面的改革更多的重视，通过局部的、具体制度的改革为 整体的、基本制度的变革创造条件。同时，还应在改革过程中维护政府组织文 化的凝聚力和激励性。 关键词：政府结构；政府管理；组织文化；政府绩效；改革战略； 作者简介：王有强(1962-)，男，毕业于俄亥俄大学和马里兰大学，博 士，清华大学公共管理学院教授，研究方向：公共经济学，政府治理。 1 引言 改革开放 30 年以来，经过六届政府的不懈努力，我国的行政管理体制 在职能转变、结构优化和管理提升等层面均取得了一定的实质性进展[1]，但也 存在着改革目标的低效率重复、改革配套缺失等系统性问题[2]。随着改革日渐 步入深水区，改革面临的挑战越来越严峻，延续既有模式进行改革的空间也越 来越狭窄，需要对现有的改革战略进行理论层面的反思。其中，一个重要的战 略性问题在于，有限的行政改革资源应如何在政府结构调整和运行管理优化之 间进行分配。 整体而言，我国行政管理体制改革采取以部门间结构调整为主线的改 革战略。结构改革作为政府职能转变的载体和运行管理优化的引擎，在改革中 始终居于主体地位。改革强调“拆庙送神”、“筑巢引凤”，希望通过机构上的建、 撤、分、合、升、降，实现政府职能转变、运作优化的改革目标。由此，五年 一次的国务院机构改革成为行政管理体制改革的核心，占据着行政改革的日程、 资源和社会关注。相比之下，运行管理机制层面的改革，例如人事制度、决策 制度、问责制度、行政许可、依法行政、应急管理、信息公开等，尽管也在不 断推进中，但这些分散化的改革仍处于辅助地位。在单一制的国家结构形式下， 以结构调整为主线的改革战略决定了改革须以中央政府为中心，通过自上而下 的方式进行“运动式”的改革，改革的周期性十分明显。近年来，地方政府在组 织结构创新(例如，顺德党政分开[3]、富阳专委会制度[4]、深圳行政三分[5])和 管理机制创新[6]等方面作出了卓有成效的探索和实践，但是整体而言，在有限 的改革窗口期内，多数地方政府还是将主要精力放在上下对口等“规定动作”上。 对于以部门间结构调整为主的改革战略，已有学者从规范研究的角度 提出质疑。周志忍[7]从比较公共行政的角度指出，我国所偏重的机构改革已经 出现了明显的边际递减效应，而发达国家行政改革侧重于运作管理，力图通过 管理精致化提高政府绩效。麻宝斌[8]从公共行政的基本理论出发，指出静态的 结构改革与动态的管理改革之间存在变动与稳定、长期绩效影响和短期绩效影 响之间的矛盾，必须在结构改革和管理改革之间做出平衡。在上述规范性论断 之外，我国公共管理和公共行政学界尚没有从实证的角度探讨结构为主的改革 战略对于中国政府的实际影响。本文以此为出发点，以地方政府部门作为研究 对象，选取政府绩效作为突破口，利用公务员的问卷调查数据，探索地方政府 的部门间结构、部门制度建设与公务员所感知的部门绩效之间的关系，以实证 研究的方式对我国行政管理体制改革战略在地方政府层面的有效性进行检验， 在此基础上从改革的战略层面进行理论的探讨和反思。 2 文献综述 当代行政改革主要有两条主线：(1)政府职能优化，即重新调整政府、 市场与社会之间的关系，确定公共事务的边界和治理方式；(2)政府内部的管理 体制改革，包括“结构性变革”和“程序、关系性变革”[9]，也就是我们所讨论的机 构改革和运行机制改革。纵观改革开放以来我国行政管理体制改革的进程，政 府结构调整一直是改革的核心内容，但是在不同的时期落脚点有所不同。在改 革初期，政府结构调整围绕着“简政放权”展开，在没有触动计划经济体制的情 况下，部门精简的成果难以巩固，机构改革陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀” 的怪圈。自 1988 年起，转变政府管理职能成为改革的主旨，政府结构调整成为 政府职能转变的载体，这一改革逻辑在 1998 年的国务院机构改革中达到顶峰， 大量从事专业经济部门管理的部委被撤销、降级，为市场经济体制的建立扫清 了行政权力的障碍。2003 年以来，随着政府的职能趋于稳定，政府机构改革又 逐渐回归“重塑政府”[10]，2008 年的国务院机构改革以“大部制”为主要模式，着 重应对部门利益分化、职责交叉、权责脱节和效率不高等组织协调问题。整体 而言，在行政管理体制改革的进程中，政府职能转变是改革的根本宗旨，政府 结构调整是改革的主要手段，而政府运行层面的制度建设和管理优化则是穿插 于改革进程中的辅助性手段。 有关改革的偏重点，学术界有不同的声音，整体而言主要有三种观点， 分别为“组织结构论”、“组织管理论”和“整体改革论”。“组织结构论”认为，政府 组织结构的改革是解决“体制问题”的核心，只有全面理顺政府的部际结构、地 方政府区域结构和层级结构，才能从根本上推进政府职能转变、提高政府运行 质量，相关的研究主要围绕“大部制”改革、“省直管县”改革以及“划小省级区域” 改革进行[11]。与组织结构论相对，“组织管理论”认为，仅有结构层面的调整并 不能从根本上改变行政作风，机构重组只是行政改革的外在形式，而改革的成 功更多地取决于行政机关能否建立起科学合理的内部管理制度和运行机制。进 一步而言，如果结构性改革无法解决部门整合过程中的利益平衡困境[12]、组 织文化融合困境[13]、决策困境[14]以及首长控制困境[15-17]，那么通过改革组 建的正式结构很容易被非正式结构削弱甚至架空。然而，对于组织管理论而言， 如何处理结构与管理之间的关系是一个两难的困境：长期来看，合理的组织结 构是组织管理能够发挥效用的前提，短期而言，组织结构的频繁变动则会干扰 和影响组织管理的水平和效率，在这种情况下，处理结构调整与管理优化之间 的关系就成为行政改革所面临的一大挑战[8]。与前述两种理论不同，“整体改革 论”跳出了行政管理体制改革自身的得失，从中国改革的整体框架评价行政管理 体制改革，这一观点认为，行政管理体制改革在本质上是政治改革的组成部分， 其有效性取决于立法、行政、司法三者关系的合理化，也取决于党政关系的规 范化。这就意味着，在政治体制改革取得突破之前，行政管理体制的改革总是 难以脱离高成本、低效率的宿命[18-19]。 我们并不否认行政管理体制改革与政治体制改革之间的密切联系，但 是，从管理科学“政治-行政”二分的视角而言，行政体制改革自身仍然有推进的 余地。因此，本文以“组织结构论”与“组织管理论”的争论作为理论出发点，试图 回答下述问题：在改革资源有限的前提下，以政府结构调整为主导的战略是否 是最优的选择，政府结构调整与管理制度建设的相对重要性如何，二者之间又 存在什么样的关联。为此，本文选择地方政府的部门作为分析单位，通过实证 研究探讨现有改革战略对地方政府的影响。从政府职能的角度来看，中央政府 的职能主要是在宏观层面上对经济和社会进行调控，维持国家的稳定和发展， 而地方政府则更集中于中观和微观事务的管理，与人民群众的联系更为密切和 频繁，因此地方政府的行政产出更易通过政府绩效的测量进行评估[20]。通过 引入“政府绩效”这一重要的判断标准，研究问题可以转化为地方政府部门的外 部结构处境和内部制度建设如何影响该部门的绩效。这一问题包含两个层面， 一是影响路径，二是影响程度。 3 理论构建 以绩效为目标进行改革是 20 世纪 80 年代以来全球公共管理改革运动 的发展趋势，而明确政府绩效的决定因素是推动政府绩效改进的前提条件。吴 建南和张翔总结了国外研究者对政府绩效决定因素的研究，指出政府绩效是由 政府组织内部的制度性因素和外部的环境性因素共同决定或影响的，其中组织 内部因素包括管理、组织学习、不确定性、差异性等因素，组织外部因素包括 网络化、环境、控制性等因素，而从组织内、外部因素相统一的视角来分析， 绩效又决定于治理和创新等综合要素[21]。本文从管理主义的基本逻辑出发， 着重探讨政府部门间关系和政府内部管理制度建设与政府绩效之间的关系。 政府绩效的测量与评价本身是一个复杂的学术与实践问题[22]，理想的 测量方法应合理兼顾客观量化指标测量和多元主体主观评价这两种方式，但对 于本研究而言，这两种选择均存在理论合理性和实践操作性上的困难。客观指 标测量方法需要针对具体部门的目标、职责和任务设计特定的量度指标，本研 究作为一项跨地区、跨部门的研究无法按照这一要求进行设计。主观评价方法 除了上述操作性困难之外，还存在理论上的不足。这一方法侧重从外部形象感 知和服务消费的角度来测评政府绩效，但信息不对称以及其他主客观原因导致 这种方法难以从政府的内部管理过程的角度对政府绩效做出全面、科学的综合 评估[23]。综合考虑研究可行性、数据可得性和理论合理性，我们选择以公务 员对本部门绩效主观认知的角度来测量政府绩效。我们以问卷的方式了解地方 政府公务员对于政府部门运行现状的主观感知，从而检验行政管理改革所预设 的逻辑———政府结构是影响政府绩效的主要因素———是否与公务员的实际 感知相符。 为了如实反映实证数据与概念框架和理论假设之间的关系，我们在理 论构建阶段以“部门绩效的内部感知”而非“部门绩效”作为被解释变量，探讨部门 间关系、部门制度、部门文化影响部门绩效内部感知的路径与程度。这一技术 性处理有助于强化研究的政策性意义。公务员既是行政改革的执行者又是改革 的对象，相比外部的行政服务对象和一般公众，公务员对于政府内部的体制、 机制和运行效果显然有更加充分的信息和切身的体会。虽然公务员对于政府绩 效的感知无法直接等同于多元利益主体的主观评价，但是，如果行政改革的战 略和政府部门的绩效在公务员群体中都无法得到认可，那么也就不可能在更大 范围内得到支持。因此，作为一项探索性的研究，以公务员感知的部门绩效作 为被解释变量，是符合研究初衷的。 以下具体讨论解释变量、中介变量和被解释变量之间的理论关系。 3.1 政府部门间关系与部门绩效内部感知 组织理论意义上的政府组织结构，是指政府科层组织的结构性特征 (StructuralCharacteristics)，即决定组织层级基本形态与外观的有形特征[24]。 政府内部分工形成了政府组织结构的样貌，表现为部门区分、层级差异和协调 方式[25]。具体而言，政府的组织结构分为部门间结构和部门内结构，前者强 调行政系统的整体结构安排以及具体部门嵌入在整个行政结构网格中的位置， 也就是吴建南和张翔所强调的“组织内、外部因素相统一视角”下的“组织结构”； 后者则强调具体部门内部的控制幅度、管理人员比重、中心化程度、专业化程 度和正式化程度等[26-27]要素，与组织管理之间的关系更为紧密。对于本文的 研究对象“地方政府部门”而言，行政管理体制调整该部门与其上级、同级和下 级部门之间的关系，而非该部门内部的层级设置，因此，我们所关注的是该部 门与其他部门之间的关系。部门间关系由两个因素决定，一是该部门在上下层 级关系中的处境，即纵向层级的集权与分权程度，二是该部门在水平分工关系 中的处境，即部门间的职能界限与部门协调关系。从资源依赖的视角看来，部 门间的关系是政府运行的体制基础，决定了特定部门在整个行政体制中的位置， 进而决定了该部门获取各种资源的能力，也决定了该部门在利益和决策自主权 方面所受到的种种限制，从而形成了部门间不同的“个性”，最终决定了部门绩 效的差异[28]。我国的行政管理体制改革以建立分工明确、权责匹配、协调规 范的部门间关系为目标(1)，这就意味着从改革的方向上而言，清晰而非模糊、 刚性而非柔性的政府部门间关系将有助于提高行政效率。由此，提出本文的假 设： 假设 H1：部门间关系的合理程度越高，部门绩效内部感知评价越好。 3.2 政府制度建设与部门绩效内部感知 政府管理制度建设是我国行政管理体制改革的重要内容。政府部门通 过管理制度对内部资源进行整合，规范公务人员的行为标准，进而输出绩效结 果[29]。公共组织理论对于组织管理与组织绩效之间的关系进行了卓有成效的 实证研究，研究者将“管理”细化为一般管理、管理者、管理能力、管理质量、 管理连续性和管理改革[21]，大量研究结果显示，政府在财政管理、人力资源 管理、信息技术管理、资本管理以及面向结果的管理等方面的水平对政府绩效 有着显著影响[20]。本文主要关注管理制度的建立和实施对政府绩效的影响， 这就意味着，我们所讨论的“管理制度建设”并不仅仅指向由各种法律、规章、 “红头文件”等构成的规则文本本身的完备程度，还涵括了规则的实际效力。由 此，提出本文的假设： 假设 H2：部门制度建设越完善，部门绩效内部感知评价越好。 3.3 政府部门文化与部门绩效内部感知 在界定部门间关系、部门制度与部门绩效内部感知之间的关系时，不 可忽视政府部门的组织文化这一中介变量。组织文化是政府部门的成员所共享 的一套信仰、期待、思想、价值观和态度[25]，组织文化依托于组织而存在， 即使成员不断更新，组织文化也能够得到保持和延续。强有力的组织文化能够 起到形塑、融合新成员的功能，通过组织成员之间共享的表征、故事和仪式潜 移默化地影响组织成员深层次的价值观。良好的组织文化能够将组织成员凝聚 在一起，形成集体认同感，从而有效地激励组织成员实现组织的目标。与此同