论公布违法信息——以公安行政管理为例

摘要：公布违法信息是指行政主体将不遵守行政法律的当事人的违法行为 通过一定的媒介向社会公开，依靠社会的非难来间接强制当事人履行义务。现 代公安行政管理任务多样性与执法资源有限性的矛盾日益凸显，信息资源优势 确保行政任务履行的实效性，理性看待公布违法信息行为中之权利冲突，这些 可为发生在公安行政管理领域的公布违法信息提供正当性理由。但公安行政管 理领域内涉及公布违法信息的法律规范较为简陋，公安部门的相关实践显得较 为混乱无序，故需将发生在公安行政管理领域的公布违法信息纳入实体、程序 与救济等法律规范之内。 关键词：公布违法信息；公安行政管理；法律控制； 作者简介：黄学贤，男，江苏扬中市人，法学博士，苏州大学王健法 学院博士生导师、教授，苏州大学法学院副院长、教授、博士生导师，苏州市 人大常委会委员，民盟苏州市委常委兼法工委主任，民盟苏州大学委员会主委； 作者简介：汪厚冬，男，江苏淮安人，苏州大学王健法学院博士研究生。 在公法发展史上，如何确保公法义务得到真正落实始终是公法学上的 一个重要问题。在传统上，一直以行政强制为代表的强制理论独领风骚。但是， 随着行政领域的不断变迁尤其在公共行政兴起的背景之下，行政手段已完全突 破传统的行政行为范畴，传统手段(如行政处罚)也在实践中不断演绎出新的内涵。 对此问题也呈现出多角度的回应，创新行政执法手段、确保行政实效性已成为 当下全球公法学界关注的焦点之一。“二战”之后，日本和韩国学者对传统行政 强制理论做了较为彻底的反思与批判，开始跳出传统的思维禁锢，在传统的行 政强制手段之外，寻找新的确保行政法上义务履行的手段，比如，“供给拒否”、 “公表”、和“课征金”等手段。但严格来说，这些方法不是直接地强制相对人履行 行政义务的手段，而是对相对人的错误执行制裁的手段。在机能方面，与传统 的行政处罚相同，均可以间接地强制相对人履行行政法上的义务。为适应实践 的变化，在理论研究上以及在教科书的体例上，便重新整合行政法的体系结构， 将传统的行政强制、行政罚以及上述新的手段统统归至“确保行政实效性制度”、 “确保行政义务履行的制度”等标题与章节之下予以研究(1)。然而，迄今为止， 我国绝大部分学者似乎尚未感受到上述理论变迁，也没有接受上述发生在域外 的新理论整合观念，至少目前还没有普遍地反映到行政法教科书的结构之中。 我国正处于社会转型期，各种纷繁复杂的行政现象应运而生，我国行 政机关也毫不懈怠，积极转变思路，创新管理方式，比如近年来部分行政机关 在社会管理中广泛采取的公布违法信息，即将不遵守行政法律的当事人的违法 行为通过一定的媒介向社会公布，依靠社会的非难来间接强制当事人履行义务， 其不仅可以达到制裁、教育违法者之目的，且又可广泛地教育他人，达至“双 赢”效果。对此，作为一名法律人仍需以冷静、客观的姿态去应对这一新型执法 方式，而不能被行政机关此类创新方式所迷惑。众所周知，在法学宏伟“大厦” 之内，与公布违法信息这一创新执法方式最可能发生冲突之规范应为宪法秩序 下的人权规范(包括法人与团体)甚至可能涉及人格尊严规范条款。因此，作为法 律人对此类新执法方式需保持警惕，应努力让包括公布违法信息在内的各种新 型管理方式不偏离法治轨道。此外，我国公安行政管理部门在现代社会需肩负 维护社会治安秩序等传统行政职能与新时期要求的社会管理等重任，故在日常 公安行政管理执法中为了更好实现行政管理目标而常尝试创新执法去进行社会 管理，因此，笔者将以发生在公安行政管理领域内的公布违法信息为例去展现 公布违法信息在我国公安行政管理领域之现实图景，以期推动行政机关在运用 公布违法信息等创新执法进行社会管理方面的法治化建设进程。 一、公布违法信息的正当性考量 公布违法信息，在美国被称为“作为制裁的信息披 露”(useofinformationasasanction)，在韩国则被称为“公表”制度，在日本一般 均称之为“违法事实公布”，虽然称谓存在差异，但内容基本一致，行政主体将 不遵守行政法律的当事人的违法行为通过一定的媒介向社会公开，依靠社会的 非难来间接强制当事人履行义务。但因公布违法信息可能与个人信息保护甚至 具有宪法秩序价值的人格尊严存在冲突，故在实践中常遭诟病，因而在此需对 公布违法信息的正当性予以评判。笔者认为，公布违法信息在公安行政管理领 域日益勃兴主要是基于以下三方面的原因： (一)行政任务多样性与执法资源有限性的矛盾日益凸显 目前，我国正处于社会转型的关键时期，社会转型在为经济发展、民 生改善、法治建设与道德重建提供契机的同时，也日益加剧城乡二元结构、社 会阶层分化和利益诉求的多元等社会矛盾。面对如此复杂的社会环境，国家负 担的行政任务也经历着变迁，“现代国家原则上并不存在有一封闭性、穷尽性之 国家任务系谱；国家任务之内容与范围，毋宁具开放性，立法者具有广泛之国 家任务确定形成权限。”[1]除了维护社会稳定、促进经济良性发展与改善民生之 外，行政机关还肩负着强化公共服务、加强市场监管与创新社会管理的任务。 为此，确保行政实效性的保障机制便成为现代行政法的一个重要课题。具体而 言，在社会主义市场经济之下，我国的公安行政管理部门肩负维护社会治安秩 序与进行社会管理等重要任务，其主要行政管理职责为：负责维护社会治安秩 序；维护交通安全和交通秩序；组织、实施消防工作；管理危险物品；对特种 行业进行管理；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅 行的有关事务等。面对日益多样化和复杂化的公安行政管理任务，仅依靠传统 的执法方式(代履行、执行罚与直接强制)难以实现预定的行政目标。此外，众所 周知，公共资源总是稀缺的，尤其在社会转型之下，公共执法资源短缺尤显突 出。正如皮尔斯(R.Pierce)敏锐地观察到的那样，在预见的将来，行政机关履行 法定职责所必需的资源将会不断减少。立法机关几乎不太可能把行政机关的法 定职责减少到这样的程度，也就是赋予其职责和履行这些职责所需要的资源之 间达到大致相当的比例[2]。这就不可避免地出现一种矛盾，就像俗话所言，“既 要马儿跑，又要马儿不吃草。”除非国家财政等状况能够得到不断改善，对行政 机关的资源保障能够逐渐增加，或从立法上能够采取相应的对策，如考虑采取 较低的成本措施取而代之，否则的话，随着时间的推移和立法的不断推进，这 样的矛盾甚至有可能像“剪刀差”那样越拉越大。因此，新时期，我国的公安行 政管理部门将面临巨大挑战，创新执法方式以实现行政任务目标已变得日益迫 切，而借信息传播优势与公共舆论压力去确保行政任务的实效性理应被行政机 关所喜好。因此，公安行政管理部门在日常行政执法与社会管理中积极借公布 违法信息去达至公安行政管理目标现已成为公安行政管理的常用方式之一。 (二)信息资源优势确保行政任务履行实效性 现代社会是信息社会，随着网络和通讯技术的不断提高，信息的传播 更加便利和快捷。某种违法信息一旦为行政机关所公布，便会立即引发社会关 注，并引发公众舆论的谴责。对于违法公民而言，公布违法信息会造成其个人 名誉的贬损，使其长时间承受某种精神痛苦；对于违法企业而言，公布违法事 实则会对其商誉和社会形象造成负面影响，甚至还可能因此而被逐出市场。“耻 辱是加给一个人或集团的轻蔑标记。羞愧是被侮辱者的内心状态。法律和准法 律经常试图把引起羞愧作为制裁。谴责是常见的惩罚。它起作用是因为他给人 加上轻蔑标记(影响旁观者)或同规格羞愧促使悔过。……普通制裁要花钱，贬黜 却争取公众舆论，付出很少直接代价就建立起有力的制裁。”[3]公众的关注、社 会的谴责以及示众的效应，这些独特的优势使管理成本得以最大限度降低，这 正是行政机关选择公开曝光手段的原因。一般而言，公布违法信息之所以能够 起到确保行政任务履行的作用，关键在于这种公布往往能够使被公布者产生精 神压力，进而在行政机关采取措施之前就能得到履行。随着社会文明的进步， 大多数公民的社会角色意识都在增强，人们注重自己的社会形象，并十分在意 社会对自己的评价。同样，在现代商业社会，是否具备起码的社会责任感与良 好的社会形象也是一个企业在市场竞争中能否安身立命的软实力所在。正是个 人及企业对社会责难普遍存在的畏惧感，使得违法信息公布具有广阔的适用空 间。具体到公安行政管理领域，公布违法信息之所以受到其青睐，关键在于这 种公布往往能够使被公布者产生精神压力，进而实现行政管理目标。譬如在交 通执法方面，近些年来各地交通管理部门在治理醉酒驾驶过程中，借助媒体不 定期曝光醉酒驾车者的个人信息，不仅可以使醉驾者受到震撼，致使其以后不 敢再犯，同时给其他司机予以警示，在行政实践中取得较好的效果。在日常治 安管理过程中，公安机关及时利用现代媒体优势及时发布各类手机违法信息与 警情提示等，在实现和谐警民关系与打击违法犯罪等方面均取得了较好的效果。 (三)理性客观看待公布违法信息行为中之权利冲突 正如上述，因公布违法信息与个人信息保护甚至具有宪法秩序价值的 人格尊严存在冲突，故常招致批评，尤其体现在近年来，警察机关面对日益增 多的行政管理任务时，在采取譬如曝光卖淫嫖娼行为、公开醉驾等交通违法行 为信息以及其他公布违法信息进行治安管理时，常遭社会诟病。当下，在公安 行政管理机关公布违法信息进行社会创新管理与行政执法时，理论界与实务界 对公布违法信息所涉权利冲突似乎关注不足，但这并不意味着在公安行政管理 领域内发生的公布违法信息与相对人权利间的冲突可忽略不计，在现代市场经 济中，在公安行政管理领域内公布的任何违法信息均可能使相对人的合法权益 遭受致命打击，2009 年“南京曝光醉酒驾车”事件引发公众与媒体的高度关注足 以窥见一斑[4]。发生在公安行政管理领域的公布违法信息行为中的权利冲突值 得关注，但也不能因此而对发生在公安行政管理领域的公布违法信息行为采取 消极抵制态度，积极理性看待应为现代法律人应有的姿态。对此，域外的立法 规范与司法判例似乎为我们的困惑指明了方向。譬如在美国，情报自