我国医疗改革的现状分析

摘要：目前，我国医疗改革面对卫生保障覆盖率低，资源分布不均，初级 医疗服务滞后，药费居高不下，看病难、看病贵问题，以及医疗服务供给者及 需求者双方均不满意的尴尬局面，由于政府的不当干预及责任缺失使改革举步 维艰，医患矛盾日益突出。通过对我国医疗改革失败原因进行分析，从而为采 取相应措施，促进医疗改革全新局面的形成提供理论基础。 关键词：医疗改革；现状；分析； 作者：卢传坚 总体上看，我国卫生事业发展取得了明显成效，但应该看到，制约卫 生事业发展的体制性、机制性、结构性矛盾仍然存在。主要表现在财政卫生投 入不足、卫生保障覆盖率低、资源分布不均、初级医疗服务体系的不完善，药 品流通环节过多、医疗服务缺乏真正意义上的第三方购买者使患者等等。 1 我国医疗卫生事业问题原因分析 1.1 市场化中的政府责任缺失是医疗改革失败的根源所在 医疗行业作为服务行业属于第三产业范畴，将市场机制引入医疗行业 是目前世界各国医疗改革的总趋势，全球性医疗体制改革的实践表明，竞争有 助于医疗服务效率的提高，也在一定程度上可以起到约束成本、提高效率之效， 这在我国也颇见成效，但是市场有其失效区，完全依靠市场机制本身是无法实 现资源优化配置和社会福利的最优。正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所 说，“每一种成功的经济，都是建立在市场和政府的合理平衡之上的”。可以说， 市场失灵使政府的参与成为必需。而我国政府在医疗行业引入市场化后的做法 却与此理论背道而驰，在市场发挥作用的竞争区域出现垄断行为，而在市场失 效区却严重责任缺失，这是我国医疗改革失败的根源所在。 1.1.1 市场机制的引入：经济体制改革开始以后，由于体制基础的变动， 传统的医疗卫生体制特别是医疗保障体制受到了严重冲击，过分严格的政府计 划管理，在一定程度上影响着医疗服务机构及医疗人员的积极性和创造性。总 体投入和专业技术教育赶不上医疗服务体系的迅速扩张，致使医疗卫生服务的 总体技术水平较低；此外，城镇公费医疗和劳保医疗制度一直存在着对患者约 束不足以及一定程度的资源浪费问题，农村合作医疗制度则存在互济功能不足 的问题，如此等等[1]。面对这种现实，我国被动地对原有体制进行修补，引入 市场化。 1.1.2 市场机制的引入为医疗行业注入活力：市场化使我国医疗单位由 政府完全控制甚至直接管理、运营的状态下解脱出来，按照产业发展的自身规 律发展与运行，由过去完全附属于政府机构、没有自主发展权力与能力、变成 某种程度上具有自主发展机制与能力、对自己行为负责的经济实体。各医疗机 构转变为可以根据不同情况进行灵活的微观调节与转变，转变为必须考虑到人 民群众的实际需要，考虑到不同消费者的需要和满意度去行动，市场化通过提 高效率和加强竞争使医疗服务水平提升和医疗价格降低。消费者对医疗行业的 约束，由过去抽象的、难以操作的政治约束，转变为看得见的、可操作的经济、 舆论约束[2]。 1.1.3 市场机制的有效边界使其在医疗卫生领域部分失效：市场经济只 是人类社会发展的一个阶段，市场机制利弊兼有，在肯定“市场化”作用的同时， 我们应该看到，在事关全体人民生命和健康的医疗卫生领域，市场的逐利性又 必然使其忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性而无法保证医疗 卫生服务体系的健康发展。 市场不是万能，市场机制有其有效性边界，即使在市场经济极为发达 的美国在医疗行业也需要政府政策引导。从逻辑上说，市场机制有效性需要一 系列前提条件，例如供求双方经济利益相对独立、地位平等、信息透明、诚实 理智等。但在医疗卫生市场上，供给方即医务人员担负着双重的角色：一方面 以医生以利益代理人的身份向病人推荐治疗方案，另一方面又以医疗服务供给 方的身份从病人身上取得自己的经济利益。医务人员担负的这种双重冲突角色， 加之信息在医务人员和病人之间的严重不对称性，医疗消费的数量和质量不是 供求双方竞争的结果，而是主要取决于供方，病人和消费者处于一种劣势地位。 正是由于有别于其他产业的一系列独特性质，从而使得市场机制在医疗卫生行 业的许多领域不能有效地发挥应有的作用。所以我们需要政府的政策干预以保 证公共卫生体系的公益功能、卫生资源的平衡、卫生公平性及提高卫生资源的 利用率。 1.2 我国医疗改革失败根源在于市场有效区的政府过度干预及市场失效 区的政府责任缺失 从目前医疗改革的状况分析，我国医疗改革的市场化表现为两方面， 从医疗资源的配置或投入来说，市场又没有充分放开，甚至存在垄断，但是从 医疗服务方面来说，有过度市场化的倾向。所以该开放的医疗市场未开放，而 需要政府制定必要制度加以监管的部分又表现为缺失或是错位，是当前中国医 疗改革的问题所在。 1.2.1 过度垄断方面 我国目前对医疗保健机构以营利性及非营利性划分，公立非营利单位 享受着政府的政策支持、优惠政策而集中了大部分优质资源，从而形成垄断性 经营地位。同时政府没有充分开放医疗投资市场，社会资本无法正常进入这个 领域，个体诊所或民营医院的开业得不到政府的大力支持。 1.2.2 政府责任不到位方面：一方面财政投入缺乏有效的分配机制，医 疗服务机构从全部依靠政府拨款，转向在相当程度上依靠医疗服务收入，以图 通过鼓励创收来实现医疗服务机构的自负盈亏，这偏离了医疗卫生服务于社会 的大目标；另一方面，作为主要靠医疗服务支撑的医院，其服务定价并未充分 考虑医疗行业高风险、高技术难度等因素，在整体上低估了医疗服务的价格水 平，目前反映医生的诊治费和挂号费一般只有几元，顶级专家至多也就是一百 来元。在这样的医疗体制下，给医院带来了巨大的生存压力。 医疗保障体系缺乏普遍覆盖的制度安排，在医疗费用筹集与分配方面， 忽视疾病风险与个人经济能力之间的矛盾，忽视风险分担与社会共济，违背了 医疗卫生事业发展的基本规律和要求[2]。医疗资源分布缺乏合理布局的机制， 缺乏完整的初级医疗服务体系以及“守门人”制度，市场的逐利性无法顾及医疗 的大众属性及公平性，必然使资源分布趋向于经济较为发达的城市、地区，经 济落后地区、农村则缺医少药，医疗卫生服务的可及性大大降低。初级医疗体 系布局极不平衡，社区医疗发展严重滞后，这需要政府政策的整体调控。医药 市场缺乏有效的监管制度，将医药生产流通企业视同一般的生产企业，放弃了 必要的监督和规制[1]。医疗服务缺乏真正意义上的第三方购买者，医院与社会、 医务人员与患者之间的信息是不对称的，政府鼓励医疗卫生机构追求经济目标， 又不知道如何运用其强大的服务购买力以引导服务提供者承担社会责任，必然 损害到社会和患者的利益，这需要一个强有力的第三方购买者——医疗保险机 构对服务方加以约束。 1.2.3 初级医疗服务体系的不完善及初级与二级医疗服务间转诊制度的 缺乏导致看病难、看病贵：中国初级医疗服务体系的不健全及医疗服务递送体 系中缺乏初级与二级医疗服务的制度化分工，是医疗费用快速上涨原因之一。 在大多数市场经济国家中，医疗服务常常被分为初级、二级和三级三类。初级 服务主要是针对一些非急性的疾病提供一般的门诊，在许多国家由“全科医生” 执业；二级服务则由医院提供，主要针对急诊、需要专科医生治疗的疾病以及 需要住院治疗的重病；三级医疗服务则是针对一些特殊的疾病，提供非常专业 化的特殊护理。全科医生往往是病人接触医疗体系的第一站，而且在大多数国 家他们扮演了所谓“守门人”的角色，即如果不经过全科医生的转诊，非急诊病 人一般无法接触二级和三级医疗服务[3]。但是我国大量普通病人都涌向专科医 生，大多数非急诊病人直接到医院需求初级医疗服务，不必经由全科医生转诊， 非急诊病人可以直接到本来应该提供二级医疗服务的医院去寻求初级医疗服务， 使二级医疗服务机构超负荷而初级服务机构资源闲置。 在国外社区服务中心是作为医疗系统的重要组成部分，与综合医院、 专科医院共同协作，双方之间有完善的转诊制度，以引导患者在医疗服务中进 行有序、合理流动。但目前我国社区卫生服务的双向转诊制度极不完善，合作 松散，往往是上转(即由社区卫生服务中心向上级医院转诊)为主，而下转(由上 级医院往社区卫生服务中心转诊)的病人较少，同时由社区卫生服务中心转往上 级医院的病人也很少再回到社区。一方面是社区医疗得不到政府的有力扶持， 缺乏有效制度加以规范化，难以聚集优秀的医务人员，社区资质不过关，缺乏 全科医生，技术质量难以保证，医疗条件和设备较为简陋，缺乏必要的医疗条 件保障。同时，社区医疗仍未完全纳入医疗保险，患者到非定点医疗机构费用 无法报销，所以，患者从治疗的保险性、有效性、经济性方面考虑，就宁可麻 烦一点儿，宁可多花点钱，也要舍社区医院而求大医院，造成大医院人满为患 和医疗费用的上涨。另一方面，部分大医院受经济利益的驱使，尚未建立转诊 专门机构，未明确专职人员负责双向转诊工作，相关的制度及考核标准均未完 善，使下转途径中断，导致大医院的病人不能及时往下转。双向转诊制度实际 上并未得到真正意义上的贯彻实施。 1.2.4 药品流通环节过多，流通费用增高是药价虚高的主要原因 有人将药价过高归罪于医院，认为是医院抬高了药价，其实药品流通 环节过多，流通费用增高才是药价虚高的真正原因，大部分医院用药是由物价 部门所定。由于物价部门的定价、核价机制存在不科学、不合理的因素，物价 部门难以掌握和控制药品生产过程，对药品缺乏有效的监控机制，部分药品的 实际出厂价并不高，药厂获取利润属于正常，但公布的药品零售价是出厂价的 数十倍，使药品在流通和销售渠道中存在巨大的利润空间。药品生产企业在流 通过程中大做文章，层层加价，给自己和批发商留出较大的“让利空间”，有调 查表明，药品从医药代表手里至少要经过入院买路费、医生处方费、销售维持 费、招标公关费等四道“涨价”门槛，才能到达患者的手里[4]。最后以相当于成 本数十倍的价格向医院售药，导致相当一部分药品的中标价和零售价居高不下。 1.2.5 医疗服务缺乏真正意义上的第三方购买者使患者处于被动地位 医疗保障制度的建立，本身的目的固然是为了分散风险，实现医疗费 用的公平负担，但其另一重大目的是建立医疗服务的第三方购买者，以集体性 的力量取代势单力薄的个人消费者来约束提供者的行为。如果没有医疗保障制 度，那么医疗服务市场上只有两方。一方是病人，是医疗服务的购买者；另一 方是医疗机构，医疗服务提供者。医疗保障制度引入后，医保机构就成为医疗 服务市场上的第三方。第三方购买者是指医保机构成为医疗服务的主要购买者， 他们可以运用集体的力量通过各种手段制约医疗服务提供者。可以说，在自费 主导的体制下，65%的中国居民作为医疗服务的实际和潜在消费者，乃是以个 人的身份不得不经常面对并且无力约束“供方诱导的过度需求”，即使是参加医 保的居民，由于我国的报销制是大家先去看病，交全款，再到医保机构去报销， 这个过程完全由医师决定病人该接受何种治疗、治疗程度以及谁该提供医疗服 务。医疗费用通常由医疗服务的提供者单方面决定，医保机构没有发挥第三方 购买者的职能，只单纯支付医疗账单。这是导致医疗费用快速增长的又一重要 原因。 2 改革方向探讨 2.1 明确政府职责 医疗制度改革仍要走市场化的方向，这是被各国验证了的，但市场化 必须走有管理的市场化之路，走符合中国国情的市场化之路。各级政府要把医 疗卫生工作作为关心群众、促进社会和谐的大事，摆上重要议事日程，不断加 强和改善领导。政府要强化在规划、筹资、服务、监管等方面的职责，确定各 有关部门的职能，建立责任制，各负其责，密切配合，形成合力。完善公共财 政体制，增加对卫生事业的经费投入加大财政投入，确保医疗的公益性。优化 卫生投入结构，确定保障重点，扩大医疗保障覆盖面，落实预防保健、卫生监 督、社区卫生、农村卫生和医疗保障补助经费。加大转移支付力度，合理分配 卫生资源，加强对中西部、贫困地区的转移支付，防止资源向高端服务、高购 买力地区集中，逐步缩小城乡之间、区域之间的公共卫生和基本医疗服务差距。 扶持中医药和民族医药发展，发挥中医药在基本卫生保健中的作用，中西结合， 取长补短，充分发挥各自的优势。 2.2 完善初级医疗卫生服务体系及转诊制度 大力发展社区卫生服务，调整医疗服务体系的结构，这是医疗服务改 革的突破口。完善转诊制度，实现社区医院同大医院的转诊制度，形成以社区 卫生服务为中心，社区和医院密切联系、分级医疗、双向转诊的新型城市卫生 服务体系。建立社区医生固定培养渠道，提高社区医生资质。大医院和社区建