论行政法的信赖利益保护原则

一、信赖利益保护原则的产生、发展及内容 (一)信赖利益保护原则的产生及其发展 在以德国、法国为代表的大陆法系国家和地区，民法中的诚信原则对信赖 利益保护原则的形成和发展有着直接影响。二战以前，行政法的信赖利益保护 原则处于萌芽状态，没有系统的法律规定，更没有司法实践。二战后，该原则 在诚实信用原则基础上发展起来，诚实信用原则最初在联邦德国被引用到行政 法上，信赖利益保护原则在二战后的德国首先得到确立，后发展成为很多国家 行政法的一项基本原则。1956 年德国行政法院在“安寡金”案的判决中首次提出 信赖利益保护的内容。当时，德国法院的判决认为，行政法的信赖利益保护原 则和依法行政原则应当用平衡办法来协调。宪法法院认为信赖利益保护是法的 安定性原则的外化形式，如果行政主体侵害行政相对人有法律依据的信赖利益 就会被法院认定为违反了法的安定性原则。随后该原则在德国渗透到全行政法 领域，德国很多行政法规范中都规定了信赖利益的保护。特别是 1976 年的德国 《行政程序法》明确规定了信赖利益的保护。通过《行政程序法》的规定，确 立了该原则在整个德国行政法体系中的地位和作用，而且该原则也在司法实践 中具有了可操作性。德国在《行政程序法》之后制定的《租税通则》和《联邦 建设计划法》等行政法中都明文规定了信赖利益保护原则。随之，该原则在日 本、意大利、法国、韩国、丹麦等国家和我国台湾地区被确立为行政法的基本 原则，这些国家和地区在德国的基础上继承、完善和发展了信赖利益保护原则， 成为这些国家和地区行政法的基本法律原则之一。 在以英国和美国为代表的英美法系国家，虽然没有像大陆法系国家那样明 确规定信赖利益保护原则，但也确立了与信赖利益保护原则相近似的原则，比 如美国的禁止翻供原则，英国的自然正义原则都体现了信赖利益保护原则的内 容。孙德岩学者认为，信赖利益保护原则在大陆法系和英美法系各国行政法中 被确立，是行政法发展的必然要求，该原则不仅有利于维护法的安定性和社会 稳定性，更有利于维护行政相对人在行政法上的合法权益。 (二）信赖利益保护原则的内容 信赖利益保护原则的基本内容为：行政相对人对行政主体作出的行政行为 的合理性、正当性的信赖利益应当被保护，行政主体非经法定条件和法定程序 不得随意更改已经生效的授益行政行为，如果的确因为公共利益需要而撤销和 废止的，应对由此撤销和废止给行政相对人造成的损失进行补偿。行政主体的 行政行为在法律效力上具有先定力、公定力、确定力、拘束力、执行力。就行 政主体而言，行政行为一经作出就产生行政法上的法律效力，非经法定条件和 法定程序，不得随意撤销、更改行政行为的内容或者重新作出新的行政行为； 就行政相对人而言，行政相对人在行政行为作出之后不得擅自否定行政行为的 具体内容或者歪曲地理解其内容，非依法定条件和法定程序也不得擅自更改其 内容；就其他国家机关、社会组织、公民个人来说，都必须遵守和承认行政主 体的行政行为所确认的行政法律事实和行政法律关系。 信赖利益保护原则具体内容包括五大构成要件。一是信赖利益的存在是该 原则适用的基础和前提，如果没有信赖利益的存在，行政相对人就不能有正当 性、合理性的信赖利益，也就无从对行政相对人的利益进行保护。二是基于行 政行为的信赖利益产生之后，没有法定条件和法定程序，任何行政主体不得任 意更改、撤销、废止。行政行为一经作出就产生行政法上的效力，该行为就被 推定为合法行为，信赖利益就被推定为合法利益，行政主体和行政相对人必须 遵守。只有在符合法定条件和经过法定程序的情况下才能停止该信赖利益保护 的执行。只有这样行政相对人才能对其行为进行科学预测和安排，社会秩序才 能连续和稳定。三是该信赖利益对行政相对人产生了实质影响。由于行政主体 作出的行政行为，该行政行为被推定为合法行为，行政相对人根据行政行为所 获得或即将获得利益与行政主体作出的行政行为之间有因果关系，且这种利益 对行政相对人产生实质影响。四是该信赖利益值得保护。信赖利益值得保护主 要强调该信赖利益是正当的利益，是公民对行政主体实施的行政行为而获得或 即将获得的利益深信不疑，在主观上强调行政相对人的善意无过错。五是行政 相对人的信赖利益被行政主体所侵犯应得到补偿。“有权利就必须有救济”，否 则权利就得不到实现，所以行政相对人的信赖利益被行政主体所侵犯应得到补 偿。 二、信赖利益保护原则的理论学说 学术界对行政法领域中的信赖利益保护原则一直存在着不同的观点，主要 学说有“诚实信用说”“法的安定说”和“权利保障说”三种： (一）诚实信用理论说 诚实信用原则本是民法上的基本原则，是指民事主体在实施民事行为过程 中，应当讲诚实、守信用，正确的行使权利和履行义务，诚实并不欺不诈，做 到意思真实、行为合法、不规避法律和歪曲合同内容等。w 部分学者认为，信 赖利益保护原则究其本质是民法上的诚实信用原则在行政法上的类推，行政法 与民法相比是年轻部门法，其理论体系的完善必然受到民法中传统的理论影响 和类推，而信赖利益保护原则就是诚实信用原则的具体体现，民法上的诚实信 用原则是行政法上的信赖利益保护原则的理论基础和源泉。德国学者拉班德认 为：“诚实信用原则得支配公法领域，一如其于私法领域；苟无诚实信用，则立 宪制度将不能实行。”行政法领域中的信赖利益保护原则跟民法领域中的诚实信 用原则在本质上是一样，虽然民法上的诚实信用原则调整的是平等的民事主体 关系，而信赖利益保护原则调整的是行政主体和行政相对人之间的非平等关系， 但也要求行政主体和行政相对人在行政法律关系中要讲诚信，该原则主要调整 行政主体依法行政，同时也约束行政相对人依法行使自己的权利，要求行政相 对人在实施任何行为时都要符合信赖利益保护原则，只有该原则既约束行政主 体又约束行政相对人整个社会秩序才能持续和稳定。 (二）法的安定性说 法治政府背景下要求行政主体的行政权必须是行政相对人可知的、可预测 的，行政相对人根据行政权对其将来行为进行统筹安排，社会秩序才能持续和 稳定。要求行政主体实施行政行为，要考虑法律本身具有安定性；要考虑实施 的行政行为处于确定状态，其效力的溯及力受到限制。德国行政法学专家认为 “信赖保护原则的理由最有说服力的当数法的安定性，它是行政行为法律效果不 受瑕疵影响和存续力的根据，并且给行政行为赋予自己的特性。”m 台湾学者罗 传贤认为：“本于法的安定性行政行为须具有可预见和可预测性，人民预先知其 所遵循故人民因信赖行政行为所生之损害应予以保护”这些学者认为信赖利益保 护原则来源于法的安定性原则。 (三）权利保障说 在现代民主法治社会下，行政权来源于人民，我国宪法第二条规定：“中华 人民共和国的一切权力属于人民”，人民授权予行政主体，从而行政主体就取得 了行政权，人民的私权利才是行政权的渊源和源泉。因此，行政主体的行政权 本质是为人民服务的，行政主体行使行政权时只能按照人民授予权力的目的来 行使，没有授权的权利应属于人民的权利，人民的私权利应当受到国家宪法和 法律的保护。“未经法律明确授权并且符合法定条件，行政机关不得以任何形式 限制、变更或剥夺宪法确认的公民权利”信赖利益保护实际上是保护人民让渡给 行政主体的私权利，行政主体保护私权利的权力本质上是来源于人民。 信赖利益保护原则的三种学说都有其合理性，就其来源来说，是把诚实信 用原则类推、引用过来而变成行政法的基本原则，要求行政法律关系主体诚实、 守信。就其本质来说，行政主体的行政权来 源于人民，必须为人民服务，保障 人民的私权利的顺利实现。最后，从功能上讲，是为了维护国家法律的稳定和 社会公共秩序的稳定及连续。因此，笔者认为该原则的理论学说是一种综合说， 综合了诚实信用说、法的安定性说和权利保障说。 三、我国信赖利益保护原则的问题分析 (一）信赖利益保护原则的立法问题 我国传统行政法更多是借鉴前苏联的行政法，信赖利益保护原则没有受到 立法机关的足够重视。关于我国行政法的基本原则，立法者和学者都主张“依法 行政原则”和“合理行政原则”，理论上，如果过多地强调依法行政而忽视信赖利 益保护，导致依法行政变成了行政主体的行政职权，将实际上更多地保护了行 政主体的行政职权，很少保护行政相对人的权利。我国在依法治国背景下强调 的是法治政府，政府要从管理者转变成为服务者，宪法、法律主要是保护行政 相对人的权利，如果只靠依法行政和合理行政两大原则很难保护行政相对人的 权利，故信赖利益保护原则必须在我国建立和确认。最高人民法院在 1999 年颁 布的对我国《行政诉讼法》的司法解释中体现了该原则，规定：如果人民法院 的判决撤销了行政主体作出的具体行政行为，会给行政相对人的信赖利益造成 损失，人民法院可以责令行政主体作出补偿。这是我国信赖利益保护原则在司 法解释上的萌芽。到 2004 年我国《行政许可法》规定：“公民、法人或者其他 组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政 许可。”这是行政相对人的信赖利益受保护在许可法上的具体体现，但行政相对 人的信赖利益受保护的范围非常有限，仅限于授益具体行政行为被撤销、被废 止，而我国其他行政法律法规中均未涉及信赖利益的保护。 (二）信赖利益保护原则的实践问题 在实践中主要有以下问题：一是信赖利益保护原则在整个行政法体系中的 地位不清楚。公民信赖利益保护在《行政许可法》中有规定，其他行政法律法 规没有规定，公民很多信赖利益很难得到保护。二是信赖利益保护原则适用范 围很狭小。目前只有在行政许可中的授益具体行政行为被撤销或者被废止才适 用，在我国行政法上，除了授益具体行政行为还有大量行政行为不能适用，行 政相对人的信赖利益难以保护。三是信赖利益保护原则适用主体的公正性存在 问题，该原则的适用掌握在行政主体手中，很难真正保护行政相对人的信赖利 益。四是现实中很难把行政相对人的信赖利益和社会公共利益及其二者的权重 分清楚。由于社会公共利益范围的界定在理论界和法律上都没有统一的标准。 因此在界定行政相对人的信赖利益和社会公共利益时往往很难，在社会公共利 益无法确定时对行政相对人信赖利益的保护就将难以实现。五是信赖利益受损 的行政补偿范围狭窄标准不统一，难以把信赖利益保护原则落到实处。我国目 前对行政补偿不仅范围窄而且标准不统一，而且补偿程序不完善，无法保障对 行政相对人的信赖利益的补偿能够有效地落到实处。 四、我国完善信赖利益保护原则的途径 (一）立法完善途径 一是通过立法途径在行政法领域中全面建立信赖利益保护原则，比如在 《行政许可法》《行政处罚法》等法律中规定信赖利益保护原则，如果制定 《行政程序法》的条件成熟时，要尽可能在该法中规定信赖利益保护原则。从 立法上保护行政相对人的信赖利益，行政相对人在行使权利时有法律根据，任 何行政主体都不得在没有法律根据的情况下非法剥夺行政相对人的信赖利益。 该原则要从实体和程序上对行政相对人的信赖利益进行保护。二是明确该原则 的适用范围的大小。明确行政相对人的信赖利益保护的范围大小应当以行政相 对人的善意为基点且符合上述信赖利益保护的五大构成要件的即可纳入保护范 围，并获得该原则的保护。同时在立法时也可采用列举的办法把具体的信赖利 益列举出来加以保护。三是从立法上明确公共利益的范围。在实践过程中，“公 共利益”是一个极难界定的概念，如果限定不严谨，特别容易出现公共利益和私 人利益的混乱。笔者认为公共利益的界定必须符合四条件：1.受益人的非特定 性。公共利益的受益人应当是不特定的多数人。2.公共利益的范围必须由法律 规定。3.公共利益不具有营利性。4.公共利益实现程序须保证行政相对人的权 利充分行使。行政决策和行政执行应当公开、公正、公平，确实依法保障行政 相对人的知情权、参与决策权、陈述权、申辩和听证权等程序权利的充分行使。 四是完善行政补偿制度。国家在现行行政法律规范中和以后制定《行政程序 法》中应明确具体的补偿程序和补偿标准。行政补偿程序的启动以行政相对人 的申请为前提，行政相对人可以与行政主体进行协商，达不成协商意见的再根 据行政补偿有关程序作出行政裁决，行政相对人对行政裁决仍然不服的可以向 法院提起行政诉讼。 (二）实践完善途径 一是进一步培养全民的信赖利益保护意识，特别是培养国家公职人员信赖 利益保护原则的法律意识。1.大力发展市场经济，加强民主政治建设，树立信 赖利益保护意识。实践证明，在经济高度发达的地方，公民的信赖利益保护意 识较强，而在经济较不发达的地方，公民的信赖利益保护就比较淡薄。 2.在信赖利益保护意识上树立法律面前人人平等理念。任何公民、法人、 组织都不得凌驾于我国法律之上侵害信赖利益，在法律制度下来保护信赖利益。 3.加强全民法律教育，培养公民的法律意识，让信赖利益保护意识内化于 心。我国著名行政法学家应松年教授认为，“政府本身也应该建立、遵循诚实信 用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。”'7)只 有在信赖利益保护原则的引领下实施行政行为，行政行为才能有权威。 二是在行政执法过程中，首先应当及既往原则，除非为了公共利益外行政 执法应保护公民信赖利益，而不应溯及执法。再次，行政主体的行政决策方案 要能为行政相对人提供明确的行为预期，使行政相对人自觉地遵守和执行行政 决策方案，以达到信赖利益的保护。最后，要保证行政相对人的权利有效行使， 特别是在行政执法程序中要保证行政相对人的陈述权、听证权、申诉权和控告 权等，从而保证信赖利益得到确实有效的保护。 三是在司法实践中，要进一步强化信赖利益保护原则在我国司法实践中的 应用。信赖保护的司法实践，最高人民法院在 1999 年颁布行政诉讼法的司法解 释中体现了该原则，特别是在《行政许可法》第 8 条对信赖利益保护作了相应 规定后，在我国司法实践中已经实现了部分的司法化。允许信赖利益保护原则 作为审判依据，要尽快在其他行政法律规范中和以后制定《行政程序法》全面 规定信赖利益保护原则，让司法实践有法可依，把该原则上升为基本的司法理 念和基本司法精神贯穿于整个司法实践中存在和发展。 朱海文，杨汝华 (文山学院政法经济学院）