基于政府数据开放的我国行政法治刍议

2004 年 3 月 22 日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提 出要全面推进依法行政，建设法治政府。依法行政又称行政法治，是依法治国 （法治）的核心要素。经过十几年的努力，我国行政法治已经取得了一定的成 就，但目前我国行政法治正面临一个新的社会环境，即“大数据时代”。因此， 在大数据时代探讨政府数据开放对促进行政法治具有重要的意义。 一、政府数据开放对行政法治具有积极的推动作用 (一)政府数据开放及其作用所谓政府数据开放，是指国家机关及经法律授权 行使公共管理职能的各类社会组织依照法律规定向公众公开其所掌握的、用于 记录与公共利益密切相关的各类事实的物理符号，公众可凭借制度化的合法途 径，以便利顺畅的方式获知、取得和使用其中所需的数据，通过对这些数据进 行比照分析，从中发现行政管理和决策活动中的问题或了解各种改善方案，并 基于对数据分析结果的理解展开公共辩论或直接传达给各政府部门，要求其对 此作出明确回应和改进。 可以说,政府数据开放是在物联网、无线网络、云计算、手持终端与无线传 感器等现代信息技术得到广泛应用以及在人们有能力获取、分析和处理政府所 拥有的海量数据的情况下出现的，是大数据时代的产物。 2015 年“两会”期间，李克强总理在回应有关开放政府数据的相关提议时强 调:“政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外,数据要尽最大可能地公开，以 便于云计算企业为社会服务,也为政府决策、监管服务。”2015 年国务院印发的 《促进大数据发展行动纲要》(以下简称《纲要》)指出：通过政务数据公开共享， 引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等主动采集并开放数据。同时， 《纲要》把加快政府数据开放共 享，推动资源整合,提升治理能力等作为主要任 务之一，并指出在我国要形成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政 策体系,2018 年底前建成国家政府数据统一开平台。 由此可见，政府希望通过向社会开放公共数据，以使其创造出更大的价值， 同时也希望社会其他主体在政府数据开放的主导下积极、主动地向社会开放数 据，从而带动整个社会的数据共享’充分释放数据红利，激发大众创业、万众创 新活力。 目前，国家层面的政府数据还未通过统一的平台对外开放，我国地方政府 数据开放正处于初级探索阶段。2012 年 6 月，上海市率先上线试运行“上海市 政府数据服务网”,此后，北京、广东、海南、湖北、山东、浙江等地方政府相继 推出了政府数据开放平台网站，并且在数据开放平台上开放道路交通、环境资 源、教育科技、社会发展等多种公共数据。尽管这些地方的政府数据开放还存 在许多不足之处，但在政府数据开放的区域性探索方面已取得了一定成绩。 进入新世纪以来，“数据治国”已经成为许多国家的治国理念。美国奥巴马 政府已经将“大数据战略”上升为国家意志，并将数据定义为“未来的新石油”。 2009 年 1 月，美国总统奥巴马签署了《开放透明政府备忘录》，要求建立更加 开放透明、参与、合作的政府，体现了美国政府对开放政府数据的重视。同年， 数据门户网站 Data.gov 上线，美国联邦行政管理和预算局(OMB))向白宫提交的 《开放政府指令》获得批准，由此揭开了全球政府数据开放的序幕。2011 年 9 月 20 日，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等八 个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴 (OGP，OpenGovernmentPartnership)。截止到 2015 年 8 月，全球已有 70 多 个国家加入开放政府合作伙伴。从目前全球参与开放数据运动的国家来看，既 包括美国、英国、法国、奥地利、西班牙等发达国家，也包括印度、巴西、阿 根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家。国际组织欧盟、经济合作与发展组织 （0ECD)、联合国（UN)、世界银行(WB))也加入到了开放数据当中，建立了数据 开放门户网站。 由此可见，政府数据开放已引起了我国和世界其他国家及相关组织的普遍 重视，而且其发挥的作用也愈发凸显出来。 (二)政府数据开放对行政法治具有积极的促进作用 行政法治是指行政机关的一切活动能够依照法律规范或法制精神进行管理 或服务社会的一种状态，即要求国家行政各个方面和各个环节有法可依、有法 必依、执法必严、违法必究。从行政过程或环节看；行政法治应当包括行政组 织法定(行政主体法治）、行政运行法治及行政法治监督三个部分。 从世界各国的经验来看，行政法治能够严格规范政府行政行为，强化监督 行政的制度与机制，防止行政机关滥用职权，维护公民及社会组织的合法权益； 同时也能够确保国家行政机关对社会实施有效管理，促进社会经济文化的发展。 政府数据开放有利于帮助解决行政法治所涉及的政府管理社会的效率和科学性 问题。 政府数据开放对行政法治的积极作用具体体现在以下两个方面:首先，有利 于提高政府行政的科学性。尽管在实施政府数据开放战略之前，有些国家已经 实行了多年的政府信息公开政策，但政府信息公开的内容是易于阅读的文字信 息或文档文件，而信息是对数据进行加工处理的产物，公开的途径主要是通过 政府门户网站向公众公开。政府数据开放的内容是数据，是未加解释的原始表 达，因而数据比信息更具客观性、真实性和准确性。政府开放公共数据，社会 各主体就能够更加客观地和真实地分析、处理和利用这些数据来满足自身或他 人合理、合法的需求，使政府与社会其他主体之间的信息沟通越来越畅通，从 而有效地指导社会行为，增强政府行为结果的预测性，减少政府行政行为的偶 然性，提高政府行政法治的科学性。例如：百度地图结合江苏省交通运输厅提 供的实时公交数据，为市民提供了精准的实时公交服务，现已覆盖南京的 650 条公交线路,覆盖率达 85%，准确率高达 95%，极大地方便了市民的出行。百度 地图负责人介绍说,在百度地图中上线的南京“实时公交”功能，正是通过引入官 方的权威数据，才使公众得到了最权威的即时数据；同时，也能将公众在交通 出行时遇到的困难和有关交通的建议及时地传递给政府，帮助政府科学决策。 w 其次，有利于提高政府行政效率。政府数据开放所开放的是大量的数据，具 有可机读的特性。通过各种 aPP 快速地分析、处理大量的政府开放的数据，可 为行政法治提供各种依据。例如:2012 年，在应对“艾琳”台风时，纽约市的许多 非政府救援组织正是通过使用政府公布的“飓风疏散区域数据”来制作地图，才 帮助政府部门迅速地引导市民疏散应急的。 二、我国政府数据开放环境下行政法治的对策 发挥政府数据开放在促进行政法治中的作用具有重要的现实意义。因此， 我国政府要在做好政府数据开放的基础上，积极推进行政法治。 (一)加强政府数据开放的具体路径 1.政府数据开放平台应供给更多的结构化数据。目前，我国地方政府数据 开放平台所供给的非结构化数据和半结构化数据过多，结构化数据数量过少， 有的甚至没有在政府数据开放平台上供给结构化数据。政府数据开放要求数据 具备可机读性，因为计算机最善于处理的数据是结构化数据，所以，如何把非 结构化或半结构化的数据转变成结构化数据是政府要解决的主要问题之一。 2.开放的数据格式应多样化。目前,我国地方政府已开放的政府数据格式基 本上就是 doc、pdf^xls 格式。由于这几种格式的数据文件不是数据库文件，其 被计算机开发利用的价值非常有限。 3.开放数据应具备及时性、准确性、真实性，以确保数据的价值，避免过 时的、错误的、虚假的信息对行政法治产生误导作用。 4.获取数据免费制。政府数据获取有收费和免费两种模式,在政府数据开放 初始，欧洲许多国家采取收费模式，而美国采取免费模式。实践证明，免费模 式更有利于社会组织和成员积极利用政府数据,提高政府数据的价值。 5.建立统一的数据开放平台，平台应提供即时互动沟通模块,数据开发平台 不能只提供静态信息。比如青岛、武汉、上海等地的政府数据开放平台就提供 了“互动交流”模块，而浙江的政府数据开放平台则未提供类似功能的模块。 6.建立稳定的、强有力的政府数据开放领导管理体制。政府数据开放涉及 的技术专业性和政治性比较强，个人隐私问题、国家机密问题、政府部门利益 等问题都影响着政府数据开放。没有一个成熟的数据开放领导管理体制，政府 数据开放是不可能取得成功的。 7.引导企业积极开发 APP 应用程序。通过 APP 应用程序，利用政府公共数 据，可以帮助公众或企业了解和解决某些问题。比如青岛、武汉等地在政府数 据开放平台上就提供了“APP 应用”功能模块，但 APP 应用软件数量还比较少。 (二)以政府数据开放促进行政法治 1.完善行政法治的依据。党的十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中 阐述了推进全面依法治国进程中科学立法的重要性。习近平总书记指出：“不是 什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质 量。”习近平总书记说：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有,而是好不好、 管用不管用、能不能解决实际问题”。m 行政法治要求政府依法行政、依法办事， 行政法治的依据就是法律、法规和规章制度(这里统称为“法”），“法”的质量高 低直接影响行政法治推进的效果，高质量的“法”不能脱离当时的社会环境,必须 以解决当时的社会问题为目的。 大数据的广泛应用以及政府数据开放将极大地改变我国政府行政法治的社 会环境。面对新的社会环境，行政法治所依赖的“法”必须作出相应的增加、修 改和废除，以促进行政法治实施的合理性和有效性。目前，我国还有许多“法” 是在 20 世纪 90 年代根据当时的时代背景制定的这些“法”应该为适应大数据时 代发展的要求作必要的修改或废除。由于实施政府数据开放制度，大量公共数 据实现共享，社会各主体分析和处理这些公共数据的能力越来越强，这就要求 在立法过程中积极借鉴社会各主体的数据分析和处理结果以提高立法的科学性， 建立立法过程中信息与数据共享机制，从而提高立法质量。 2.优化执法的手段。在大数据时代,政府数据开放，政府将更加透明，社会 也将更加了解政府政务的前因后果,如果政府有任何隐瞒、欺骗和强制的做法,都 将加大行政法治成本’降低政府的公信力。政府数据开放要求政府机构所开放的 数据必须是及时、完整、真实、准确的信息，但由于种种原因也可能会出现某 种偏差，从而导致公众的误解而影响行政法治的实现。即使所开放的数据没有 任何问题，但由于公众对数据的理解不同，也可能会出现某种误读，进而影响 行政法治的实现。 因此，政府在实施行政法治的过程中需要更多地通过咨询、协商、沟通、 建议等手段实施行政管理与服务。在政府数据开放环境下，行政机关应尽量少 地采用强制手段来实施行政行为，而需要更多地采用权力色彩较弱的行政手段 来使行政权，使相对人主动或者自愿服从行政机关的意志。 3.行政职权改革法制化。要有效利用资源，就必须拥有使用这些资源的权 力，取消和下放行政权力将有利于提高下级政府机构管理与服务社会的能力， 提升整个社会的创造力,这是互联网时代权力转移的发展方向。 目前，行政体制改革将“简政放权”视为推进政府职能转变的抓手，强调以 简政放权推动政府职能转变，再以政府职能的转变带动行政体制的总体改革。 行政体制改革已经从政府职能定位向更加侧重政府职权结构调整转变，政府职 权结构调整转变成功与否既决定了政府管理与服务的质量，也关系到国家和社 会的发展。 政府数据开放将会打破公共数据被部分政府机构垄断的现象,公众、企业和 其他政府机构都可以共享其公共数据。目前，各级政府部门要通过政府数据开 放平台或政府门户网站向社会公开其权力清单、责任清单和负面清单，通过“三 单”为促进职权改革的法制化奠定基础，让政府法无授权不可为、法定职责必须 为，以此确定政府部门的职权边界。 政府数据开放平台开放了相关公共数据，尽管提供的数据在数量和质量上 还存在不足，但其所提供的公共服务数据信息资源能够帮助社会组织提高自身 的管理或服务能力，因此，要将这些成果法定化，以完成实现我国政府行政法 治的主要任务--行政职权法定化。 4.加强对自由裁量权的控制。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的 和意愿，干扰和破坏了法制秩序，具有很大的危害性。如何对行政自由裁量权 进行控制，是当今中国在推进依法行政、建设法治政府进程中的一个重大的理 论和实践问题。w 自由裁量权控制主要包括规则命令式控制、原则指导式控制、 程序竞争式控制、监督审査式控制，这些对自由裁量权的控制都是基于外部主 体对自由裁量权实施者的外部控制，而在政府数据开放环境下，只有进一步提 高公务人员处理数据的能力，才能促使其科学、合理、合法地行使自由裁量权。 尽管许多政府部门开发或购买了一些决策支持系统和专家系统，但由于政 府对数据处理的能力和主动性不强等原因，导致带有自由裁量权的决策常常因 为不能掌握及时、准确的信息和数据而出现失误。因此，在政府数据开放环境 下，政府应及时、完整、准确掌握公共数据,在 专家系统、决策支持系统、数据 分析处理系统、云计算等技术的帮助下，提高处理这些数据的能力，在行使自 由裁量权的过程中充分利用数据分析的结果，从而使公务人员更加合理地行使 自由裁量权，进而实现对自由裁量权的控制。 5.实现行政法治的数字化。行政法治数字化是减少行政成本，提高政府数 据共享和开放度的最隹方法。当前，实现行政法治数字化有以下几种途径： 第一，依法实现无纸化办公。目前，我国中央、省级和市级政府基本上都 应用了网络数字化信息平台,但还是耗费了大量办公用纸。要实现无纸化办公也 需要用法律的手段限制和规范政府滥用纸张的行为。1998 年，美国通过的《文 书工作消除法》就要求各部门呈交的表格必须使用电子方式,规定到 2003 年 10 月全部使用电子文件,全面实现无纸化办公。而我国只是在国家信息化领导小组 文件国信[2006]2 号《国家电子政务总体框架》中提出到 2010 年 50%以上的行 政许可项目能够实现在线处理。因此,应进一步制定法律法规以促进行政法治数 字化建设。 第二，构建统一的基础数据库。应进一步推行和应用我国的数字城管、行 政审批数字化和网络化、电子社区等数字化行政管理与服务，加快国家四大基 础数据库即“人口基础信息库”“法人单位基础信息库”“自然资源和空间地理基础 信息库”“宏观经济信息数据库”建设，通过政府门户网站和基础数据库提高政府 数据共享和开放的速度及其质量。 王周明，高红