打击非法采伐与贸易：国际法主体功能定位分析

八国集团会议上,各成员国充分认识到世界森林生态持续面临的压力，认识到 森林可持续经营的重要价值，首次提出了非法采伐和相关贸易是非常重要的国 际问题，并正式讨论通过打击非法采伐和相关贸易的《八国集团森林行动计 划》(G8ActionPro?gramonForests)0G8ActionPro?gramonForests)0 进入 21 世纪，非法采伐和相关贸易已 经成为国际社会共同关注的热点. 1.非法米伐和相关贸易问题与国际法主体的逻辑联系 1.1 非法采伐和相关贸易的基础释义 非法采伐和相关贸易(G8ActionPro?gramonForests)0IllegalLoggingandRelat?edTrade)是木材非法采 伐和相关林产品国际贸易的简称。一般认为，非法采伐是收获、运输、加工、 买卖的木材违反国家法律(G8ActionPro?gramonForests)0WWF,1991),非法采伐木材及林产品的国际贸易，包 括:运输、定价、清单外交易和其他非法手段，加剧了非法采伐的危害 (G8ActionPro?gramonForests)0G8，1998)。非法采伐是对国家和地方政府财政、森林所有者和当地社区 （主要是那些依赖森林资源为生的原住民）权益的掠夺，对森林生态系统的破 坏，对国际木材市场和森林资源评估的扰乱，对森林可持续经营的妨害。而与 非法采伐紧密相连的木材及林产品的国际贸易，则进一步加剧了非法采伐对全 球范围内森林资源的破坏，导致生物多样性受损和气候变化,滋生腐败，削弱法 律的权威地位，损害国家与国际社会的安全，最终影响全球社会、经济与生态 的可持续发展。 1.2 打击非法采伐和相关贸易国际法主体的确立 如何遏制非法采伐和相关贸易给全球带来的消极影响呢？打击。由此产生 两个值得思考的问题:（1)由谁来打击，即打击的主体是谁；（2)在主体确定的 基础上如何实施打击行为。从广义的研究范畴来看，主体既可以是实施具有法 律效力或约束力的行为主体，也可以是一般的行为主体，如行业协会、企业、 消费者等都能够在各自领域内一定程度上对非法采伐和相关贸易进行打击。以 消费者为例，拒绝购买涉嫌非法采伐的家具或其他木制品，即抵制也是一种具 体的打击形式。但本研究主要限定于实施具有法律效力或约束力的行为主体。 研究表明，上述行为主体主要集中在国家及政府、政府间国际组织及部分非政 府组织，即国际法主体。国际法主体是具有独立的国际法律人格，有能力享有 和承担国际权利和义务，并且有通过国际求偿(G8ActionPro?gramonForests)0claim)维护其权利能力的实体 (G8ActionPro?gramonForests)0entity))。 2.国际法主体实施打击非法采伐和相关贸易的行动方案 2.1 国家层面的行动 国际上之所以存在严重的非法采伐和相关贸易问题，除了因为林产品生产 国缺乏对该国森林的有效管理,也存在林产品消费国市场需求的刺激。林产品消 费国的政府如果没有采取相应的措施来确保进口林产品的合法性，市场需求的 增加将会刺激产生更多的非法采伐和相关贸易行为。大多数的国家及其政府都 已经清楚地意识到，打击非法采伐和相关贸易不仅需要本国单方面采取相应的 政策与措施,更应当通过政府间双边和多边性的协议和合作计划予以实现。 国家和政府层面为了实现打击非法采伐和相关贸易的目标,单方行动的表现 形式主要有 3 种:一是制定具有约束力的制裁性法律规范，提供强有力的法律保 障。二是采取政府绿色采购政策,确保木材来源的合法性与可持续性。三是发展 木材合法性认定体系，保证木材生产与跟踪信息的准确性以及销售与出口监测 的持续性。 2.2 政府间国际组织层面的行动 2.2.1 联合国（UnitedNations,UN) 联合国系统中与森林议题(G8ActionPro?gramonForests)0包括非法采伐和相关贸易）有关的内部机构及国 际公约体系，主要包括联合国森林问题论坛(G8ActionPro?gramonForests)0UNFF)、联合国环境规划署 (G8ActionPro?gramonForests)0UNEP)、联合国粮食和农业组织(G8ActionPro?gramonForests)0FAO))、联合国开发计划署(G8ActionPro?gramonForests)0UNDP)、联合国 毒品和犯罪问题办公室(G8ActionPro?gramonForests)0UNO)DC))、世界银行(G8ActionPro?gramonForests)0WBG)、《生物多样性公约》 (G8ActionPro?gramonForests)0C)BD)、《联合国防治荒漠化公约》(G8ActionPro?gramonForests)0UNC)C)D)、《联合国气候变化框架公约》 (G8ActionPro?gramonForests)0UNFC)C)C))、《濒危野生动植物种国际贸易公约 KC)ITES))等。 (G8ActionPro?gramonForests)01)联合国机构体系：UNFF 通过政府间组织行动的执行清况和加强对森林 问题的长期优先关注，达到监督会员国政府的政策关注和促进森林的管理、保 护与可持续发展。UNEP 指出，世界上目前有超过 16 亿人依靠森林为生，其中 有 6000 万土着居民完全靠森林生活，人类的未来与森林密切相关，而如何应 对日益增长的全球性非法采伐和木材贸易犯罪是衡量人类对未来承诺的重要指 标。FAO) 指出，世界森林面积以每年 730 万 hm2 的速度在减少，主要原因是 大规模的工业采伐。UNDP、UNEP 和 FAO) 结成联盟，旨在减少砍伐森林和森 林退化产生的碳排放计划(G8ActionPro?gramonForests)0REDD),而这个计划正是催化积极环境变化、实现可 持续发展、创造就业和减少碳排放的主要工具。UNO)DC) 确信，国际合作和法 律协助有助于预防、打击和铲除此类犯罪活动,强烈鼓励会员国在双边、区域和 国际一级开展合作，并通过《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反 腐败公约》等国际法律文书预防、打击和铲除这些贩运活动。WBG 发起组织 的部长级地区论坛森林执法与施政(G8ActionPro?gramonForests)0FLEG)，促进林产品生产国与消费国等多方 利益主体共同参与打击非法采伐和相关贸易，从而减少相关的森林破坏、政府 收人和税收流失’促进合法和可持续发展的林业发展和贸易。 (G8ActionPro?gramonForests)02)联合国公约体系：C)BD、UNC)C)D、UN-FC)C)C)、C)ITES) 均是具有法律 约束力的国际公约。C)BD 通过《深人审查森林生物多样性扩大工作方案》指出， 砍伐森林和森林退化是造成森林生物多样性丧失的最重要原因。UNC)C)D 通过 《促进和加强与其他有关公约和国际组织、体制和机构的关系》指出，近年来 砍伐森林、土地退化和荒漠化的速度惊人,对各国、特别是发展中国家实现可持 续森林管理、全球森林目标和千年发展目标构成严重挑战，特别是森林覆盖率 低的国家最为脆弱。UN-FC)C)C) 通过《森林与气候变化》指出，气候变化对全 世界的森林和以森林为生的数百万人带来了非常严重的威胁，大量储存在树木、 下层植被和森林土壤中的碳是导致全球变暖的温室气体的重要组成部分，而森 林砍伐和退化是森林碳排放的主要原因。C)ITES) 通过濒危野生动植物贸易管理、 立法、执法以及发展战略规划、财政预决算等政策手段，打击近年来不断增长 的野生物种非法贸易，最终实现保护和合理开发野生动植物资源。 2.2.2 国际刑事警察组织（INTERPO)L,IC)PO)) 2012 年，IC)PO) 和 UNEP 专门针对非法采伐和相关贸易问题共同发布了题 为《绿色的碳:黑色贸易》(G8ActionPro?gramonForests)0GreenC)arbon:BlackTrade)的报告。首先，报告 全面描述世界范围内非法采伐和相关贸易的现状。亚马逊盆地、刚果盆地和东 南亚地区等主要热带国家中有 50%~90%的采伐活动是非法的，而全球范围内 每年非法木材贸易额高达 300 亿?000 亿美元，占全部木材贸易的 15%~30%。其次，报告详细列举与非法采伐有关的犯罪行为及犯罪手段，① 特别强调高级别的组织犯罪和跨国犯罪作为新型的犯罪方式给国际刑警的刑事 侦査与最后定罪造成困难。最后，报告提出有效地开展国际打击与非法采伐有 关的犯罪活动的建议’并且强调如果没有一个国际层面协调的执法力度，非法伐 木者和利益集团还将继续以牺牲环境、当地经济甚至原住民的生命为代价，追 求有利可图的贸易。 2.2.3 世界海关组织（WorldC)ustomsO)rganization,wco) WC)O) 的亚太地区情报联络处(G8ActionPro?gramonForests)0RILO)A/P)是对非法采伐问题有组织地开展各 成员国之间海关合作最有希望实现的平台。因此，WC)O) 呼吁各成员国应向 RILO)A/P 提供有关非法木材贸易的信息，并充分利用 WC)O) 新建立的国际互联 网数据库服务平台(G8ActionPro?gramonForests)0ENVIRO)NET)，通过海关及其他部门之间的合作，如实交 换可疑木材货物和文件等相关信息。同时，世界海关组织设计了双边协议 (G8ActionPro?gramonForests)0C)MAAs)和海关行政互助谅解备忘录两大模板，用于各成员国之间海关能力建 设领域的全面交流，以确保海关法的适用和预防打击非法木材贸易等犯罪。 2.2.4 欧洲联盟(G8ActionPro?gramonForests)0EuropeanUnion,EU) 2003 年，欧盟通过《森林执法、施政与贸易(G8ActionPro?gramonForests)0FLEGT)行动计划》提出相 应的具体措施来打击非法采伐和相关贸易，以提高发展中国家和新兴市场国家 遏制非法采伐能力，减少非法采伐的林产品进入欧盟。2005 年，欧盟相继与 各个木材生产国签订 VPA，其共同点是协议国已致力于或将要致力于制定可靠 的法律、行政管理体系及技术系统,建立合法性保障体系(G8ActionPro?gramonForests)0TLAS))，确认木材生产 符合本国的法律规定，确保只有符合出口国国家法律的木材产品才能进入欧盟。 2010 年 10 月，欧盟理事会通过《欧盟木材法案》(G8ActionPro?gramonForests)0EUTR)，2012 年 7 月， 欧盟委员会发布《欧盟木材法案实施细则》，上述法律法规对尽职调查 (G8ActionPro?gramonForests)0DueDiligence)体系和监督机构进行检查的性质和频率作出详细的规定。已于 2013 年 3 月 3 日正式生效的 EUTR 所覆盖的产品范围除回收产品、竹、藤、 印刷品等外几乎涵盖了所有的木材和木制品，而不遵守法律的后果则包括罚款、 査封、没收和吊销贸易授权等。 2.2.5 国际热带木材组织（InternationalTropicalTim? berO)rganization,ITTO)) ITTO) 是《国际热带木材协定》(G8ActionPro?gramonForests)0ITTA)的实施与管理机构。该协定是国际社 会通过形成生产成员和消费成员间的国际合作体制，为保护热带森林生态系统， 实现可纤利用和养护热带赫及其遗传资源而订立的国际法律文件。2006 年 ITTA 确认了这种合作对于改善森林法的实施和促进合法砍伐木材贸易的重要意 义，其目标是促进扩大来自可持续管理森林的和合法砍伐的热带木材国际贸易 并使之多样化，并且促进热带产材森林的可纤管理。2011 年’ITTO) 在《热带林 经营状况》报告中指出，2005?2010 年间，通过对控制着全球热带雨林和热 带木材生产的 33 个国家的详细数据逐一进行采集和分析后发现,90%的热带林 管理槲_，甚至根本没有进行管理。 2.3 非政府组织层面的行动 20 世纪 80 年代以来伴随着全球化的进程，非政府组织(G8ActionPro?gramonForests)0Non— governmentalO)rganizations,NGO)s)日益广泛地参与国际事务，它们在联合 国体系内外的作用和影响不断增大’在各个领域里得到了不同程度的承认。近年 来，非政府组织在打击非法采伐和相关贸易、促进森林的可持续经营上也起着 重要作用。 3.中国对非法采伐和相关贸易问题的立场和选择 中国的崛起将使其成为 21 世纪早期世界上规模最大的经济体，“中国霸权” 理论导致西方国家长期以来企图“在领土上分裂中国，在政治上颠覆中国，在战 略上遏制中国,在经济上挫败中国”(G8ActionPro?gramonForests)0萨缪尔?享廷顿,2010)。最近有学者提出， 木材非法采伐是由发达国家和发达国家控制的国际组织、非政府组织建构出来 的一个新话语，如果中国将自己纳入到当下非法采伐政治话语体系下，势必会 损害中国的国家利益(G8ActionPro?gramonForests)0杨红强等,2012)。上述担忧是有一定道理的,但中国作为 冷战结束后国际体系中 6 个主要的强大力量之一，面对既存的事实，即非法采 伐和相关贸易在全球范围内所引发的社会、经济和生态可持续发展方面的消极 影响，必须履行国际法的义务,树立负责任大国的形象,认真地对待非法采伐和 相关贸易问题。 3.1 木材刚性需求与森林资源稀缺的矛盾突显 2013 年是“十八大”后的第一年，在调结构促增长的形势下，中国经济发展 形势较好，已经成为林产品贸易大国。据统计,2013 年 1 月至 2013 年 12 月 全国林产品进出口总值为 1259.91 亿美元（中国海关总署，2014)。中国也是 森林资源短缺的国家。2014 年 2 月，第八次全国森林资源清查(G8ActionPro?gramonForests)02009~2013) 结果显示，全国森林面积 2.08 亿 hm2，居世界第五位;森林蓄积量 151.37 亿 m3，居世界第六位;森林覆盖率 21.63%。然而，中国人均占有森林面积不到 世界人均占有量(G8ActionPro?gramonForests)00.62hm2)的 25%，人均森林蓄积量相当于世界人均占有蓄 积量(G8ActionPro?gramonForests)068.54m3)的 13%,森林覆盖率远低于世界平均水平(G8ActionPro?gramonForests)031%)。经济社会发 展对木材的刚性需求与森林资源稀缺性之间的矛盾短期内几乎难以调和，而目 前这种木材供需平衡问题主要通过国际进口补给的途径来解决(G8ActionPro?gramonForests)0孙久灵， 2009)。清查结果显示，中国木材对外依存度达 50%，森林有效供给与日益增 长的社会需求之间的矛盾依然突出。国家的进口资源通常会与国际经济政治问 题联系起来,特别在目前国际间密切关注气候变化问题的背景下，中国的木材进 口已经成为影响全球环境的高度敏感问题。 3.2 中国面对非法采伐和相关贸易问题的坚定立场 中国在国际林产品贸易中的角色近年来一直遭受来自其他国家和非政府组织 的非议和指责。2012 年 11 月，EIA 在《毁灭的欲望——中国的非法木材贸 易》（AppetiteforDestruction:C)hina’sTradeinIllegalTimber)中指出，中 国不仅是目前世界上最大的木材及林产品进口国、消费国和出口国，更是全球 最大的非法木材交易国。将近 20%的进口木材来自非法林木资源，相当于每年 有价值 69 亿美元的非法木材流人中国。2013 年 1 月，中国木材与木制品流通 协会(G8ActionPro?gramonForests)0C)TWPDA)公开发表了对 EIA 报告的声明，以大量的数据和事实驳斥了报 告中不切实际和不科学的说辞。声明特别指出，中国进口木材与世界森林资源 的非法采伐没有正相关性，同时中国是世界上高度重视木材节约与合理利用的 国家，而且中国政府和行业组织希望与世界各国或国际组织开展合作，共同打 击非法木材采伐及相关贸易。中国政府在打击非法采伐和相关贸易问题上始终 态度坚决，提出打击非法采伐的七项原则，即坚持国家主权原则；坚持政府主 导原则；坚持全球合作原则;坚持科学定义、评估和报告的原则；坚持社区参与 并收益的原则;坚持加强森林可持续经营原则(G8ActionPro?gramonForests)0刘金龙，2014)。2014 年 8 月， 国家林业局官员在北京召开的亚太经合组织(G8ActionPro?gramonForests)0APEC))非法采伐与相关贸易专家组 会议上表示，中国政府坚决维护合法木材贸易，严厉打击木材非法采伐。 3.3 可持续发展战略是中国参与打击非法采伐和相关贸易的必然选择 国际打击非法采伐和相关贸易的积极目标是促进森林资源与环境的可持续发 展。2012 年 6 月，联合国可持续发展大会(G8ActionPro?gramonForests)0“里约+20”峰会)集中讨论“绿色经 济在可持续发展和消除贫困方面作用”及“可持续发展的体制框架”等两大主题， 并形成了题为《我们希望的未来》的成果文件。时任中国总理的温家宝出席会 议并发表重要演讲，全面阐述中国对可持续发展国际合作的原则立场，并就推 进可持续发展提出三点建议:（1)应当坚持公平公正、开放包容的发展理念； （2)应当积极探索发展绿色经济的有效模式；（3)应当完善全球治理机制。随 后，中国发布了由国家发改委牵头 40 个部门编制的《可持续发展国家报告》， 预示着继续深人实施可持续发展战略是中国必然的选择。 3.4 法治是实现可持续发展战略的有效途径 20 世纪 60 年代以来的法治发展状况表明，环境法律能够促成国际法主体 在环境保护与生态、经济和社会可持续发展方面建立持久的伙伴关系。例如 2010 年 11 月，C)ITES)、IC)PO)、UNO)DC)、WC)O) 和 WBG 联合设立打击非法 木材犯罪国际联盟。但是，因为全球不可持续的生产和消费模式导致环境快速 恶化，而且该模式仍将继续地对人类赖以生存的生态系统产生消极影响，国际 社会普遍承认现阶段对环境法律的适用明显不足。 可持续发展和法治密切相关，遵守法治和尊重人权(G8ActionPro?gramonForests)0包括与环境有关的权 利）是实现可持续发展战略的关键。法律的规范性、公正性、权威性、强制性、 救济性等特点决定了法治是实现可持续发展战略的根本保证。(G8ActionPro?gramonForests)01)法律规定具有 权威性的规范、标准和程序，促进各项决定的合法通过和有效实施; (G8ActionPro?gramonForests)02)公平、稳定且可预测的法律框架对确保可持续发展具有重要作用；（3) 法律通过对法定机构作出的特别授权,确保此类机构运作中的包容性、透明度和 问责制以开展良好的治理，并通过法律救济的方式实现对环境侵权案件中弱势 群体的保护；(G8ActionPro?gramonForests)04)法律制度本身提供了多种选择机制，允许采取干预措施推进可 持续发展。21 世纪，法治的主要任务就是为可持续发展的实现指明道路。 4.结论 从国际社会开始关注非法采伐和相关贸易问题以来，如何打击非法采伐和 相关贸易的受关注度较高，而在对由谁来打击特别是具有法律效力的主体问题 上，学界普遍说明和论证得不够充分。国际法理论认为，国际法律关系由国际 法主体、客体与内容 3 个要素构成。如果打击非法采伐和相关贸易形成一种国 际法律关系，国际法律关系的主体是国家及政府、政府间国际组织与部分非政 府组织，客体是非法采伐和相关贸易行为，内容则是各主体应?当享有和承担的 权利和义务。而其中国际法主体问题是讨论打击非法采伐和相关贸易国际法律 关系的逻辑起点和理论基础，也是有效打击非法采伐和相关贸易的现实依据。 作者简介:钱静，南京林业大学经济管理学院讲师，博士研究生 