德国政体分析及其形成背景

德国政治体制分析 德意志联邦共和国以“三权分立”的议会内阁制为政权组织形式，以联邦 制为国家结构形式，实行多党制。 沿革 1945 年 5 月 8 日法西斯德国宣布无条件投降后，苏、美、英、法 四国对德国实行分区军事占领和管制。根据波茨坦协定，德国“暂不设立”中 央政府，但“应尽速恢复地方自治”。 1947 年 1 月～1948 年 6 月，美、英、 法三国占领区先后合并，统称西部占领区。1948 年 9 月在美、英、法三国支 持下,西占区各州议会代表组成协商会议，着手起草宪法。1949 年 5 月 8 日， 协商会议通过《德意志联邦共和国基本法》。5 月 23 日,《基本法》公布生 效，正式成立德意志联邦共和国。同年 8 月，根据《基本法》举行联邦议院 大选。同年 9 月 20 日，组成了第一届联邦政府。同年 10 月 7 日，苏占区也 正式成立了德意志民主共和国。联邦德国成立初期，美、英、法三国仍根据 1949 年 4 月颁布的“占领法规”以及所成立的“盟国高级专员公署”继续实行控 制。事实上，公署是居于联邦政府之上的最高权力机构。当时，联邦政府不 能设置国防部和外交部，也不能与外国建立外交关系。 1955 年美、英、法 与联邦德国签订的《巴黎协定》生效后，德意志联邦共和国终于成为主权独 立的国家。1990 年 10 月 3 日，原德意志民主共和国所属全部 5 个州并入德 意志联邦共和国，德国实现统一。 政权组织形式 联邦德国采取“三权分立”的 议会内阁制。设立联邦议会、联邦政府和联邦司法机关，分别行使立法权、 行政权和司法权，相互制衡。 国家元首 根据魏玛共和国二元行政体制的教训，《基本法》设联邦总统 为虚位元首。总统由各政党提名，经联邦议院全体议员与同等人数的各州议 会代表组成的联邦大会不经讨论选举产生;任期 5 年，连选可连任 1 次。总统 不是联邦政府的成员，不拥有实际行政权力。其职责主要是：签署并公布由 联邦议院和联邦参议院通过的由联邦和有关部长副署的法律、法令;根据联邦 议院的决定任免联邦，根据联邦的提名任免联邦各;主持国家礼仪性活动等。 联邦议会 联邦德国的最高立法机关。由联邦议院和联邦参议院组成。联 邦议院通过普选产生，每届任期 4 年。主要职权是：制定和通过法律，监督 法律的执行;选举和撤换联邦;参与选举联邦总统;参与选举联邦宪法法院和联 邦高等法院的法官;批准联邦政府同外国签订国际条约;对联邦总统蓄意损害 《基本法》或其他联邦法律的行为进行弹劾;等等。联邦参议院由各州政府按 人口比例指派 3～5 名政府成员组成。各州代表任期不统一，由派出的州政 府决定撤换。联邦参议院的主要职权是：提案权(其提案须经联邦政府提交联 邦议院)，并对联邦议院通过的法案有审议权;对涉及修改基本法以及涉及各 州行政和财政的法案或联邦政府颁布包含上述内容的条例拥有否决权;仲裁联 邦政府与某一州的纠纷或冲突;批准联邦政府对某一州采取强制性措施;参与 宣布立法紧急状态;参与选举联邦宪法法院和联邦高等法院法官;参与批准联 邦政府同外国签订国际条约;对联邦总统蓄意损害联邦法律的行为提出弹劾; 参与对预算、国库和债务的监督;等等。联邦参议院实际上是各州政府派驻联 邦的联合机构。各州政府通过联邦参议院，参与联邦的立法和行政事务，对 联邦立法和行政起辅助和牵制作用。联邦参议院在联邦与州以及各州之间起 平衡和协调作用。 联邦政府 由联邦和联邦各组成，对所有有关联邦内政、外交、国防、财 政、经济和社会各方面的事务作出决策，进行管理。根据 1968 年通过的作 为《基本法》的补充的《紧急状态法》，政府在“非常时期”拥有独揽一切的 大权。联邦是政府首脑和国家行政机关的最高领导人，由总统提名并经联邦 议院全体大会选举产生。各由提名经总统批准。和各均不设副职,但可有 1 位 部长兼任副。联邦对联邦议院负责，各对负责。但联邦议院只能以积极性不 信任投票，即以大多数议员选出继任者并请求联邦总统将免职，来表示对联 邦的不信任。联邦的权力广泛，主要有：①可不经议会批准或同意改组政府， 设置部级机构，规定内阁工作程序,划定各部职权范围。②在组阁和政府活动 过程中,对各行使提名任免权。③在政府工作过程中，行使制定总的政策指导 方针的权力。④如果联邦要求对他表示信任的提案没得到联邦议院的支持， 他可请求联邦总统在 21 天内解散联邦议院。但联邦议院如选出新的，则解 散权立即终止。 联邦法院 司法机关享有广泛的司法审查权。联邦法院组织系统分设联邦 高等法院、专门法院和宪法法院。各州设有地方法院、地区法院、州高等法 院和州宪法法院。联邦法院在各州不设单独的基层法院。州的法院就是联邦 高等法院的下属法院。联邦和州是同一个法院系统。宪法法院的地位高于其 他法院。联邦宪法法院有权就与联邦机构的权利义务有关的宪法问题作解释; 裁决联邦与各州或各州之间关于宪法的争议。其成员半数由联邦议院选出， 半数由联邦参议院选出。 联邦制度 联邦德国沿用魏玛时期的联邦制。《基本法》规定了联邦与各 州的权力分配及其关系的基本原则：“联邦的权力得置于州的权力之上”。立 法权主要由联邦行使，行政权和司法权主要由州行使。联邦有《基本法》列 举的专有立法权和共有立法权，各州有保留立法权和共有立法权。凡经联邦 立法，州与其相违背的立法即自然失效。各州无不可剥夺之权，各州宪法也 必须符合《基本法》规定的基本原则。行政权和司法权不仅大部分由州行使， 而且联邦还委托州行使部分属于联邦的权力。在财政预算方面，联邦和各州 是自主的和独立的。 选举制度 联邦总统和联邦由间接选举产生。联邦议院由直接选举产生。 联邦议员有一半是按单名选区的多数代表制选出，另一半按比例代表制选出。 凡年满 18 岁的公民均有选举权，凡已达法定成年者均有被选举权。每个选 民选举 2 次，其中 1 次投个别候选人的票，1 次投政党的票。全国分 248 个 选区，每个选区选 1 名议员，选区的候选人均以个人而不以政党身份出现。 比例代表制的选举则按各政党得票多少按比例分配议席。分配时要扣除本党 以个人名义获得的席位，余下的名额由各党自行安排。这是比例代表制和多 数代表制相结合的一种选举制度。 政党制度 实行多党制。但自 20 世纪 50 年代中期以来，在大选中能获得 议席的政党主要是基督教民主联盟-基督教社会联盟、社会民主党和自由民主 党。 根据选举法规定，在全国没有获得 5%的选票或直接取得 3 个席位的政 党不能进入联邦议院。这加强了大党的地位，排斥了众多的小党。联邦德国 的执政党必须在议会中占有半数以上的多数席位，通常都是两个政党联合组 织政府。60 年代以来,主要是由基督教民主联盟-基督教社会联盟与社会民主 党轮流组织政府，自由民主党只是作为两大党的联盟角色。 德国政治形成背景 二战后，为了避免悲剧的重演，使民主政治制度在德国真正运行和巩固， 在盟国的主导之下，德国开始了大规模的政治文化重建。重建运动首先从反 省纳粹的罪行入手，在此基础上对公民进行民主政治意识的再教育。首先是 政府在新的联邦共和国框架内运行, 以其民主和法治的施政原则和方式影响 和引导民众政治意识的转变。其次是学校教育在再教育中发挥了重要的作用。 在学校中，政治教育开始被视为系统地学习民主的重要途径，而民主不仅被 理解为政府的组成和运作形式，更被看作是一种生活方式，每个公民都必须 去认知、掌握和实践的。再次是大众传媒在肃清纳粹余毒方面发挥了史无前 例的作用，通过报纸、杂志和广播将纳粹的罪行公诸于世，使全世界每一个 角落的人们都认识和了解了纳粹极权统治的真相， 更引发德国人自身的反思。 为了使大众传媒不再像纳粹时期那样成为独裁统治的宣传机器，战后德国对 媒体也进行了改造，开始建立公法广播电视，使其摆脱受制于政府的地位和 命运。通过向民众征收广播电视税来保障其资金来源，维持其运营，在管理 方面也保证其独立性，但由政府和社会各利益团体共同组成的理事会对其进 行监理，这样媒体就得以保持其中立立场，从而保障了充分的资讯自由，使 媒体真正成为一个公开和透明的平台，人们可以在其中进行观念的交流，形 成公众意见，监督并影响政治生活。在这一发展时期，特别是经历了 1967 / 1968 年被称为西方!文化大革命的学生运动，公民的政治参与意识受到了洗 礼。经过两个阶段的艰苦努力，德国成功的完成了政治文化的转型，民主政 治制度的稳定和巩固也促进了其经济和社会的发展和进步，德国走出了战争 的废墟，成为经济强大的西方民主阵营中的重要一员。 根据经典的政治经济学原理，经济制度是上层政治制度的基础，政治体 制的转变也必将带来经济体制的转变。作为世界上一种独特的经济与社会发 展模式，德国的“社会市场经济”自 1948 年问世。“社会市场经济”是西德经济 学家阿尔弗雷德·米勒—阿尔马克提出的概念。他认为，“社会市场经济”是依 据市场经济规律进行的、以社会补充和社会保障为特征的经济制度，市场自 由同社会平等相结合是其原则。一方面,整个经济的运转以自由竞争为基本准 则,使生产诸要素达到最佳配置，从而保证经济以最节约、最高效的形式发展 ; 另一方面,为了维持社会稳定，国家以社会救济、养老金、补贴等再分配手段 来调节收入分配，防止和缩小贫富差距，从而避免社会冲突，保证经济持续 和稳定发展。 德国的“社会市场经济”尽管在其 60 多年的发展中遭遇过种种困境与挫折， 但却表现出惊人的连续性,是德国政治“变与不变”历史进程中最大的恒定因素。 德国独特的传统政治文化，逐步衍生了德国的政治发展史。相对于其它 国家的发展而言，德国在发展过程中，政治文化扮演了重要角色。所以，易 言之，分析、总结德国的传统政治文化不仅对于了解德国的政治发展史，而 且对于认识今天德国的政治现实及其发展走向，均具有可资借鉴的地方。 第一，国家主义 德国的国家主义首先表现在德国民族国家的建立和国家统一问题上。德 国的历史——确切地说，是民族国家建立、国家统一问题——一直是德国人 忧心的话题。在第二帝国建立之前，德国一直都处在四分五裂和落后的状态， 未能形成一个统一的民族国家。自到第二帝国的建立，德意志才结束了长达 952 年的分裂状态。从此，德国作为一个统一的近代民族国家在欧洲崛起。 在德国的古典哲学家的中，实现国家和民族的统一是其政治思想的重要课题 之 一。在他们看来，德意志民族的统一和复兴的根源和力量在于发扬“民族 精神”。一个民族之所以作为一个民族而存在，根本在于它的文化、宗教、道 德和风尚等精神力量。他们甚至夸大德意志文化的成就，提出日尔曼是优秀 民族，因此应当承担起领导世界责任的谬论。德国的国家主义，还表现在二 战前希特勒吞并捷克斯洛伐克的苏台德区，占领奥地利等一系列行动中。这 种国家主义还可以从侧面得到明证。德国在 20 世纪霸行欧洲的历史，是很 多欧洲国家不可忘却的“集体记忆”，正是这种“集体无意识”使得德国的邻国一 直将德国视为真正的威胁。在 1990 年东德和西德统一之后，东德之所以能 够实现向民主和市场经济的转型，这一点在后社会主义国家被视为一个例外。 其主要原因有两个：第一、它通过和平的非暴力的方式，而不是流血政治或 者说是充满血泪的战略;第二、也是更重要的是，民主和市场经济转型的实现 伴随着一种强烈的民族感情冲动——东德人高呼“我们是一个民族”。正是由 于这个原因，所以东德的民主和市场的转型又被视为内生的民主化过程。 总之，德国的国家主义，贯穿于德国发展过程的始终。既要解决将所有 讲德语的人都统一于唯一的德国之下，也要解决由于与领国相比自身建国的 迟滞、国家主义者抱负的失败而导致的人民内心的普遍创伤和挫折感，还要 解决由创伤和受挫所导致的更极端的国家主义，或许后两者比单纯的“统一” 问题更难解决。 第二，传统文化的禁锢 虽然德国战后在政治文化转型方面取得了巨大的成就，巩固了联邦共和 国的民主体制，促进了政治现代化的不断发展，但是轰轰烈烈的重建运动并 非没有局限性。直至今天，德国的传统文化仍然在相当的程度上模铸着其政 治生活, 这既体现在其政府运作方式方面, 也体现在公民政治参与方面。表现 主要如：第一，对公民的政治参与影响。从公民的政治参与角度来看，由于 德国在历史上形成了国家至上主义和避免冲突的政治文化传统，不同个人、 阶层和集团之间公开的利益竞争被认为并不一定有利于社会的稳定和发展。 第二，电视传媒受到政治势力的影响。公法广播电视所播出节目的 44% 是 信息和教育节目，它们为战后的 政治文化转型做出了重要的贡献。直到 1984 年以后在联邦德国才出现 私人广播电视，以播出娱乐节目为主，其市场占有率和广告收入直线上升， 很快就形成了与公法广播电视相竞争的局面。而公法电视台近年一直受到批 评，因其日常经费来自税收，使其难免不受政治因素的影响。 战后德国的经历表明, 外在的因素“社会市场经济”也发挥着不容忽视的影 响。 德国的市场经济是创新的第三条道路。 “社会市场经济体制”是介于资本主义和社会主义之间的中间路线，它是 自由与秩序的结合，强调效率和公平的平衡。有德国学者指出:效率与公正不 是彼此对立、而是相互补充的。效率的对立面不是“公正”，而是“没有效率”; 没有效率就意味着浪费,就是在毁灭资源。效率亦是公正的一个组成部分，效 率与公正两者兼而有之就是一种第三条道路。艾哈德领导实施的社会市场经 济就是一种第三条道路。 实行经济领域的民主制度。 社会市场经济体制的一个非常重要的特征是实行经济领域的民主制度, 即在企业内部实行共决权制度，即企业雇员有权参与企业的决策。共决的形 式主要表现在雇员通过企业监事会参与企业决策，特别是关于劳动权利和劳 动条件等方面的决策。通过实行这一制度，在企业这一微观单位里，雇员与 雇主之间形成了合作的关系，而这样的制度安排首先是针对保护劳工权益的， 它的作用已经超越经济范畴，成为维系社会团结和整体利益的有效工具。不 仅在企业这一微观层面，与之相适应地二战后德国在宏观层面上也形成了一 种协商体制，即在劳动领域牵涉劳工的工资、津贴、劳动条件和解雇等切身 利益问题时，不是由雇主单方面来决定，而是由劳工与雇主两大利益集团平 等协商共同制定相关的标准。 联邦德国战后的经济奇迹不仅使经济迅速恢复活力并取得巨大发展，同 时极大地提高了人民生活水平，从客观上验证了社会市场经济的巨大成功， 使人们对它产生了深刻的认同。它的影响和贡献不仅仅局限在经济领域，因 为经济体制和政治体制是紧密相联、相辅相成的，社会市场经济所体现的自 由竞争和经济民主、公正的原则与战后德国建立的政治民主原则和体制是一 致的。因此，社会市场经济的发展既奠定了民众认同战后德国民主体制的物 质基础, 同时也通过经济生活对人们思想和行为方式的深刻影响，奠定了民 主体制的观念基础。 德国的政体与我国的比较 无论是在国情还是思想文化方面，德国与我国有着许多相似的地方。所 以德国走过的道路也许也就是我们将来要走的路。我国要在发展的各方面借 鉴德国的经验和教训。在传统文化方面我认为它的积极作用要大于它消极的 一方面。我们不应该一味的去排斥传统文化，而是学会去利用，就像德国在 充分的利用的自己的传统文化。传统文化没有错，错的是我们没有正确利用 传统文化。当然，这不是一句话的事情，需要我们要花费一定时间和精力， 我们现在需要的沉下心来，通过不断的实践来挖掘我们传统文化与现代相结 合的地方。这样的结果是双赢。 伴随着政治体制改革，经济体制改革是必然的。我国现在要建立和完善 的中国特色社会主义市场经济制度，应该说这是根据我国国情提出的。但是 在一些发展理念和发展思路方面 应该多借鉴德国的经验，德国的第三条道路就是我国对经济体制改革和 完善的目标，社会市场经济体制把效率和公平并重的结合起来，这是最基本 的理念，然后法律和制度安排等都遵守着这个理念，这样发展才不会出现误 差。而我国在这方面还存在这诸多问题，效率和公平没有实质意义上的对等， 相关的配套设施也不太完善。另外，德国的市场经济体制从保持着良好的延