台湾地区公立高校的教师薪酬制度改革论文

一、历史演变 高校教师的薪酬制度作为一种激励机制，与其学术水准、教学品质的提 升息息相关[1]。台湾公立高校的教师薪酬制度可追溯至民国时期，几十年来， 随着政治体制改革和经济发展，其高校教师薪酬制度发生了较大变化。其发 展主要历经了三个阶段。 (一)薪酬分级+研究补助阶段 1940 年，为了保障大学教师的薪酬待遇，国民政府颁布了《大学及独 立学院教员聘任待遇暂行规程》。该规程对教师的最高薪酬、最低薪酬、加 薪年限与数量等都进行了明确规定，高校教师从助教到教授根据审查通过的 职称与级别领取相应薪酬。教授的薪酬分为九级，讲师及助教分为七级，如 第一级教授月薪为 600 元，副教授为 360 元，助教为 80 元，第八级教授为 340 元，第九级教授为 320 元。为鼓励教师开展学术研究和著述，1942 年 11 月，国民政府教育管理部门颁布《设置专科以上学校教员奖助金办法》， 并于次年发放学术研究补助费，教授每月为 500 元，副教授为 380 元，讲师 为 250 元，助教为 130 元，并随物价上涨，逐年有所增加。这一制度的实施 极大地激励了高校教师的研究热情。1943 年，“中央大学”教师撰写或翻译学 术专著达 50 余部，出版学术专刊 24 种，仅理、工、农三院与校外机构合作 开展的科研项目就多达 17 项。在西南联大时期，国民政府继续推行这种薪 酬制度，虽然科研条件简陋，但基础科学研究取得了卓越的成就，成果进入 世界前列[2]。败退台湾后，国民党政府继续实施此项制度。 (二)本薪+年功薪阶段 为顺应经济的进步和高等教育大众化的发展，台湾教育管理部门酝酿实 施本薪加年功薪的制度。本薪指各等级教师可领取的基本薪资;年功薪指依据 工作年限给予的薪酬，同时，年功薪的起薪受到学历的影响，同等条件下， 教师学历越高，则年功薪越高。1981 年，台湾教育管理部门修订《大学及 独立学院教员聘任待遇暂行规程》，该规程规定大学专任教师薪酬分为十级 ， 教授为 450～680 元新台币，副教授为 350～550 元新台币，讲师为 260～ 430 元新台币，助教为 220～330 元新台币，大学及独立学院初任教师以最 低级别起薪为原则，有任教经验或特殊情形者可酌情自较高级别起薪，任教 有成绩者由学校酌情给予晋级。1985 年，台湾教育管理部门公布施行《教 育人员任用条例》，明确大学教师的分级、任用资格、任用程序、任用限制 及聘期;发布《公立学校教师职务等级表》，明确了大学教师的薪酬依据职务 等级，其中，教授本薪为 475～680 元新台币、年功薪为 710～770 元新台 币，副教授本薪为 350～550 元新台币、年功薪为 680 元新台币，讲师本薪 为 245～450 元新台币、年功薪为 625 元新台币，助教本薪为 200～330 元 新台币、年功薪为 450 元新台币。此职务等级表与《大学及独立学院教员聘 任待遇暂行规程》的差异在于：提高教授最低本薪，降低讲师本薪，且明确 各等级教师的年功薪。在该阶段，各校可根据学科需要、当地生活水平及本 校经济状况酌量增减教师薪酬。 (三)多元化的薪酬模式阶段 随着台湾高等教育的普及化，传统的以管制为主的治理模式已成为高校 发展的阻碍。1998 年，台湾教育管理部门出台《教育改革行动方案》，明 确突出要追求高等教育卓越发展，试图通过调整政府与高等教育机构之间的 关系，放松高等教育管制，建立评鉴制度，推动民间兴办大学及公立大学法 人化等，提升台湾高等教育的国际化水平和竞争力。进入新世纪以来，面对 国际高等教育追求卓越的发展态势，台湾当局发布《大学教育政策白皮书》， 推动“研究型大学整合计划”，鼓励高校积极朝“迈向国际，学术输出”的方向发 展。2005 年，台湾教育管理部门颁布“五年 500 亿顶尖大学及研究中心计划” 及“奖励大学教学卓越计划”，开展系所评价、教师评价，试图通过竞争机制 及奖助制度来分配教育经费，引导大学进行自主合理的定位。同时，实施“学 术研究经费分级制”和设置“变动薪”，授权各校视教师个人的学术成就、研究 成果、教学服务等实际表现自行制定学术研究经费给付的标准，调整幅度为 现行教师薪酬标准的 30%以下，期望通过多元化的薪酬模式，吸引优秀人才， 也激励在校教师充分发挥潜能，提升高校的整体品质。实施“学术研究经费分 级制”后，台湾公立高校教师的学术研究经费不再单纯以职称作为划分标准， 有了较大的弹性(见表 1)。 二、制度框架 制度是政治控制的基本中介，是社会利益结构的序参量[3]，规定了社会 行动的合理性和空间。政府出台的相关教育立法及依法制定的规章制度，是 规范高校运行和行使权利的重要方式。台湾公立高校的教师薪酬制度经历了 从军公教体制到“《大学法》”的制度规约。 (一)《军公教员工待遇支给 要点》 长期以来，台湾的公立高校教师被纳入 “军公教体制”中，受公务人员人 事制度影响极大。在高校教师待遇尚未有明确的法律规约前，均依照“行政 院”订颁的《军公教员工待遇支给要点》及相关令函等行政规定办理。依规定， 教师薪酬包括薪俸部分(本薪、年功薪)、加给部分(主管职务加给、专业加给、 学术研究费、地域加给)及其他给与部分(婚、丧、生育、子女教育补助)，“各 机关学校有关员工待遇、福利、奖金或者其他给与事项，应由‘行政院’配合 年度预算通案核定实施，非经专案申报核准，绝对不得自行规定先行支给”。 依照《军公教员工待遇支给要点》，各等级俸点折算俸额分段计算， 160 点 以下部分每俸点为 72.7 元，161～220 点部分每俸点为 46.9 元新台币，221 点以上部分每俸点为 66.6 元新台币。 (二)《教育人员任用条例》 1985 年颁布施行的《教育人员任用条例》是教育开始和军公教体制脱 离的标志，也是台湾公立高校教师薪酬制度的重要框架。该条例对教育人员 的任用资格、聘任程序、教师职级进行了明确规定。 1997 年，台湾当局对 其进行了修订，在《公立学校教师暨助教职务等级表》中，因增列助理教授 一级，副教授的本薪、年功薪均有调高，而教授、讲师的薪酬则不变 (见表 2)。 (三)“《大学法》” “《大学法》”是台湾高等教育的重要法律，顺应时代变化和高等教育发 展进行了多次修改。1994 年，新的“《大学法》”颁布后，台湾高校教师职称 分为教授、副教授、助理教授、讲师四级，助教成为教学辅助人员，通常由 学生担任，不再列为大学教师的职级。为兼顾教师分级与专业发展需要，各 级学校教师薪酬等级采取按年资晋级的模式，共分为 39 级。薪酬额度的规 划采用公务员的薪额制，最低 90 元，最高 770 元新台币。《教师待遇条例 (草案)》规定，各级学校教师的薪级增加参照公务人员，最低 260 俸点，最 高 800 俸点，共计 36 级;通常高校教师自讲师起聘为 21 级的 385 俸点，至 教授年功薪 3 级的 800 俸点，共计 24 级。2005 年，修订后的《大学法》明 确要求各高校要建立教师评价制度，并以评价结果作为教师工作绩效、解聘、 晋升的依据。 三、制度发展中的问题 薪酬是衡量高校教师社会价值的重要标准之一。长久以来，台湾地区政 府对于高校教师并没有专门立法，公立大专校院教师及公务人员薪酬机制由 政府主导，以固定性报酬的概念设计，“行政院”、考试院、“立法院”共同订立， 学校或行政机关仅能依据法定薪级架构支俸，自主性较低。近二十年来，教 师薪酬管理权由政府日益转向高校。在法规方面，台湾地区的高校教师薪酬 制度虽然不断顺应时代的变迁而被修订，但是仍存在诸多问题。 (一)过于注重公平，效率不彰 重视公平是台湾公立高校教师薪酬制度的重要特征，即高校教师的薪酬 待遇几乎没有区域和学科差距，不同科系、相同职级的教师薪酬没有实质的 差别。通常，教授的月薪在 10 万元新台币左右，副教授为 7～8 万元新台币， 助理教授为 6～7 万元新台币。根据《军公教员工待遇支给要点》，高校教 师每年有相当于 1 个半月薪酬的年终奖金，如果教师的考核结果为“甲等”， 则会得到相当于 1 个月薪酬的考绩奖金。但是，教师在考评上不像公务员有 甲等的比例限制，即只要不犯明显的错误，单位内的教师考绩皆可达到甲等， 目前 90%以上的教师都享有考绩奖金和年终奖金。这种齐头式的平等薪酬制 度虽然在很大程度上保证了教师的收入维持在社会中上收入水平，但缺乏激 励机制。加上台湾高校教师市场的饱和，新的职位有限，致使教师流动性过 低，而就业市场良好的学科则难以吸引到优秀的师资，阻碍了高校竞争力的 提高。近年来，台湾地区高校的世界排名甚至有退步的表现。另外，各级学 校的教师薪酬皆由教育管理部门颁布的《公立学校教师暨助教职务等级表》 统一规定，除了学术研究经费有差别外，高校教师的薪酬水平与中小学教师 差异不大，但高校教师花费了较长时间攻读博士学位，入职年资较短，因而 退休给付少于中小学教师。在教育管理部门统筹主管，公立大中小学一元化 的制度下，薪酬待遇不能反映教育成本，以致出现人才反流现象。[4] (二)缺乏弹性，难以回应市场竞争需求 台湾公立高校教师依年资自动晋级，教师晋升一级职位至少需要三年， 缺少破格晋升的制度，致使在教学或研究方面表现优异教师得不到应有的激 励，无法真正发挥教师薪酬制度促进提升教师的社会地位、提振工作积极性 的目的，亦无法真正提升教师个人与学校的整体绩效。台湾高校师资的国际 化程度较高，教师大多拥有欧美国家高校的博士学位。在过去，高级职位几 乎没有数量的限制，教师只要达到晋升的门槛即可。但随着台湾教育管理部 门实施“迈向顶尖大学计划”和高等教育评价制度，推动大学分流成为发展趋 势，高校开始限制高级职位的数量。为了争取经费，各高校都争取研究项目、 学术发表，对于绩效的要求日益重视，公立高校都将“学术研究表现”列为首 位，教师续聘、晋升、“国科会”计划申请、系所研究成果评比、院校补助款 的分配，莫不是以研究绩效作为基础[5]。助理教授以下每三年评价 1 次，教 授和副教授每五年评价 1 次。期刊和专著的发表成了衡量教师学术能力和水 平的重要指标。对于高水平的研究成果给予高额奖励，有的高校甚至明确规 定，教师如果发表一篇 SCI 论文，奖励 3 万元新台币。近十年来，台湾的经 济总体状况不佳，直接影响着教师薪酬的增速。与周边国家和地区政府加大 高等教育投入、大力吸引优秀人才加盟的举措相比，台湾地区的高等教育在 生源、经费等方面面临巨大的危机。高校教师的薪酬与香港地区、新加坡等 相比偏低，加上学术资源和科研空间较小，导致台湾的教授流失情况日益严 重。 四、制度改革 随着经济全球化进程的加快，国际和区域竞争进一步加剧。高等教育国 际化的发展趋势及台湾缺乏竞争力的高校教师薪酬成为弹性薪酬制度实施的 推动力。 (一)教师弹性薪酬制度的实施背景 3.加大学术奖励力度 各校对于教学、研究及服务的绩优教师，大多有奖励规定。例如，台湾 大学制定了《学术研究绩效奖励办法》，规定 “发表期刊论文、学术专著、 专章、论文被高度引用者及承接研究计划的教师，可获得相应的学术绩效点 数奖励，如发表于《自然》《科学》等顶尖期刊的论文每篇奖励 30 点，发 表于 SCI 前 15%期刊的论文奖励 5 点等，并根据累计点数给予相应的奖励。 台湾师范大学则设立了“学术卓越教师”和“特殊优秀人才”两项计划。学术卓越 教师占本校编制内专任教师人数 25%以内，期程为 2～3 年，弹性薪酬或奖 励为每年 12～72 万元新台币，薪酬最低差距比例为 1：6。特殊优秀人才占 本校编制内专任教师人数 15%以内，期程为 1～3 年，弹性薪酬或奖励为每 年 10～90 万元新台币，薪酬最低差距比例约为 1∶9。“中山大学”制订了 《合聘杰出学者经费支援及权利义务准则》，规定合聘资深教授(获“国科会 杰出奖”2 次者、国际重要奖项者)每年奖励 15 万元新台币。合聘绩优教授(获 “国科会杰出奖”1 次者、国科会吴大猷先生纪念奖)每年奖励 10 万元新台币。 (四)对台湾高校公立教师弹性薪酬制度改革的评价 弹性薪酬制度以绩效为导向，要求薪酬制度必须以公正、公平的绩效衡 量为前提，目前的教师评价制度大多以量化指标评量，表面上虽具客观性， 但教学、研究及服务成绩是否均能以量化方式衡量，值得深思。由于资源的 限制，除去入选“迈向顶尖大学计划”的高校外，台湾大多数的公立高校对于 弹性薪酬制度仍持观望态度。同时，由于引才的配套措施不够完善，各校在 推动弹性薪酬制度的过程中偏重于留住原有人才，新聘人才所占比率偏低， 2011 年共有 7465 人获得弹性薪酬奖励，但只有 64 人(不到 1%)属于新聘人 才，其中青年人才所占比率也偏低，只占 17.2%。此外，有 6125 人(占 82%) 每月平均加薪额度只有 1～5 万元新台币。配套政策的不完善在一定程度上 造成延揽人才的困难。台湾教育管理部门每年编列 26 亿元新台币推动弹性 薪酬制度的实施，但第 1 年只花费了约 11 亿元新台币，执行率较低。随着 台湾地区私立大学教师退休保障制度的改革，私立大学在教师薪酬上更具竞 争力，加上台湾长久以来军公教员工薪酬一体化的制度直接制约着公立高校 教师薪酬改革的进程。如何确立军公教分离的制度架构，适当放宽教育人员 的薪酬机制，完善弹性薪酬制度，籍以吸引或留住海内外顶尖人才，成为台 湾高校迫切需要解决的现实问题。 五、借鉴与启示 薪酬制度是高校人力资源开发与管理体系的重要组成部分，决定着高校 资源的配置，进而影响着高校运行的效率。台湾地区的高等教育起步较早， 但受经济发展、资源投入、制度改革等多重因素的制约，其先发优势已逐步 消失，尤其是教师薪酬水平的增幅缓慢及分配机制的僵化，直接影响着台湾 公立高校延揽人才的效果。部分高校虽已开始实施弹性薪酬制度，但仍须进 行进一步调整和完善。 改革开放以来，大陆对高校教师薪酬制度进行了多次改革，初步建立了 一套较为完善的收入分配体系，在不同时期发挥出了激励作用，但在高校教 师整体收入的竞争力、结构比例、高层次人才薪酬标准等方面，仍存在诸多 问题[6]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》明确提出， 高校教师薪酬制度要“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动 态管理”。 (一)实施动态管理，建立高校教师薪酬增长的常态化机制 薪酬待遇水平直接影响着高校教师的职业吸引力，高校教师在获得学位 和资历的过程中投入了较多的财力和时间，也决定了教师期望获得与之匹配 的薪酬。待遇过低影响着教师教学与科研的投入，对于市场化较高的学科来 说，也容易导致高层次人才及教学科研骨干流失的现象或教师过多参与校外 创收工作，而忽视本职教学，加剧了教师行为的功利化倾向，这必然直接影 响高校师资队伍的稳定性和高等教育的总体质量。因此，保证高校教师薪酬 的竞争力至关重要。在宏观层面上，政府应在加强工资总额调控的基础上保 障投入足够的经费用于提高高校教师工资;进一步扩大高校分配自主权;高校 应充分利用科研优势，积极开展产学研合作，综合计量投入与产出的因素， 确保学校发展带来的成果切实体现在教师身上。同时，要建立高校教师薪酬 增长的常态化机制，使其总体收入处于国民收入的中上水平，提高教师的薪 酬满意度。 (二)完善绩效薪酬制度，构建合理差异化的高校教师薪酬体系 自 2010 年起，大陆高校逐步开始实施绩效工资制度改革，确立了以业 绩和贡献为基础的收入分配体制。但学科市场化需求的差异直接影响着教师 “绩效”的高低。一些对科研有重要影响的基础性学科在劳动力市场上的直接 效益较难体现、竞争力弱，不仅直接创收的效果差，而且选课就读的人数少， 因此教师要挣“绩效”很难，导致收入不尽如人意，很大程度上挫伤了教师的 工作积极性。因此，兼顾公平和效率，将不同学科教师之间的薪酬差距控制 在合理范围内，抑或是实行薪酬基数有保障、绩优部分有奖励的制度，同时 发挥薪酬的保健因素和激励因素无疑是有益的探索。 注释： ①数据来自台湾“行政院”人给字第 1000051477 号文。