阿富汗当前国内外形势分析

一、政治重建有成果，腐败低效难改观 “9·11 事件”后，塔利班政权在美国军事打击下垮台。在联合国主导下， 阿富汗启动战后重建“波恩进程”,建立一个民主的、表达各政治派别和各民族 意志的政府是阿富汗重建的重要目标。迄今为止，阿富汗的政治民主化进程 还存在诸多问题，但不可否认，其政治重建还是取得了显着成果。 2014 年以来阿富汗的政治发展具有以下特点。 第一，阿富汗政府和现行政治体制获得了广大民众的支持，政治民主化 进程将进一步推进。从 2004 年 1 月阿富汗颁布新宪法，同年 10 月卡尔扎 伊当选阿首任民选总统算起，至今阿富汗经过了三次总统大选和各级议会选 举。虽然每次选举都饱受各种争议，如 2009 年总统大选中存在的舞弊行为 令卡尔扎伊民选政府形象瞬间崩塌， 2010 年议会选举同样存在大量舞弊行 为，2014 年的总统大选久拖不决、一度令国家陷入政治危机中，但是，阿 富汗毕竟实现了权力的和平交接。2014 年 9 月 29 日，阿富汗举行新总统就 职典礼，加尼宣誓就任阿富汗总统，阿卜杜拉宣誓就任新设立的政府长官一 职。执政长达 14 年之久的卡尔扎伊卸任，阿富汗开启全新的加尼时代。 虽然阿富汗的政治重建过程中存在着诸如腐败泛滥、族群政治严重、政 党政治不成熟等问题，但是现行的政治体制已获得了阿富汗广大民众以及除 了塔利班等极端组织外的所有政治派别的认同。 2014 年阿富汗首轮大选有 超过 700 万选民参与，投票率达 58%,其中 35%为女性选民。 ①在塔利班恐怖袭击的现实威胁下，这些数据在很大程度上表明了阿富 汗民众对现行制度的支持与信心。亚洲基金会 2014 年 6 月 22 日至 7 月 8 日对阿富汗 34 个省的 9271 名阿富汗人的民调显示，2 /3 的受访者认为，选 举是自由和公正的，并会使他们的生活改善; 约 75. 3% 的受访者认为，政府 在干好事; 54. 7% 的受访者相信阿富汗在迈向正确的方向。 ②第二，在现行民主政治构架和相对和平的安全环境下，非普什图集团 与普什图集团在政府权力分配中基本保持平衡，阿富汗民族关系较为缓和。 阿富汗是一个多民族国家，由于长期饱受战乱之苦以及几乎每个族群都在周 边国家有大量分布等因素，阿民族关系十分复杂。长期以来，作为第一大族 群的普什图人在阿政治经济文化方面都占据着主导地位。塔利班政权执政期 间，对非普什图民族实行高压甚至民族清洗政策，形成了普什图人的塔利班 政权与非普什图人的北方联盟对峙的局面。塔利班政权被推翻后，非普什图 集团的势力上升。在阿富汗现行的政治构架和政治实践中，非普什图集团与 普什图集团的权力分配基本保持了平衡。阿富汗的宪法设计体现了少数民族 集团要求平衡普什图人占主导影响的诉求。阿富汗实行总统直选制，但必须 获得 50%以上多数票才能当选，这就使得总统候选人必须争取自己民族以外 的其他民族支持才有可能当选; 设置两个副总统，也是各个民族集团之间要 求权力平衡的产物。宪法规定，达利语与普什图语共同作为官方语言，这为 操达利语的许多少数民族进入国家公职部门提供了平等机会。从“ 9·11”后的 几届阿富汗政府构成来看，阿政坛基本上形成了一种普什图集团与塔吉克人、 哈扎拉人等其他民族构成的非普什图集团联合主政的局面。以 2014 年新上 任的加尼政府构成来看，普什图人加尼任总统，塔吉克人阿卜杜拉任政府长 官，乌兹别克人杜斯塔姆和哈扎拉人达尼什分别担任第一、二副总统。各个 民族集团之间尽管有争斗，但基本上能够在现行的政治体制下，通过各种权 力共享或妥协的方式化解矛盾，各方基本上都较为满意。阿富汗的民族关系 进入一个相对缓和的时期。虽然阿富汗民族国家的整合仍然有很长的路要走， 但爆发民族冲突和国家分裂的可能性已大大降低。 第三，腐败泛滥，效率低下，政府治理能力低下的问题很难在短期内得 到改善。“透明国际”发布的 2012 年度全球腐败报告显示，阿富汗政府清廉 指数在 176 个国家和地区中排名倒数第一。卡尔扎伊政府在国内外饱受诟病 的最重要原因也是腐败问题。腐败问题不仅扰乱了国家正常的政治经济秩序， 而且严重威胁卡尔扎伊政府的合法性，使塔利班等反政府组织的民意基础不 断扩大。 加尼新政府上台后的工作着力点就是提高政府效率，打击腐败。加尼表 示，他的政府将关注导致腐败的根本原因而不仅仅是腐败现象本身。加尼在 当选前接受采访时说： “有些腐败可以迅速铲除，而有些领域的腐败则根深 蒂固，需要 10 ~15 年的时间，但反腐是大势所趋。”①一项调查显示，普通 阿富汗人认为腐败是继安全问题之后的最大问题。62% 的受访者表示，腐败 是他们日常生活中遇到的主要问题。②上台伊始，加尼就下令重新调查卡尔 扎伊政府时期陷于停滞的喀布尔银行丑闻案。据称，加尼会在早上 6 点或是 半夜打电话给官员，会亲自做会议记录，还会突击检查政府部门，其务实高 效的作风已经为喀布尔的政府机构带来了新气象。“阿富汗全面观 察”( Integrity Watch Afghanistan) 的一位资深研究人员表示： “( 加尼的行 为) 令人心生恐惧。内政部的高官很受震慑。以前你可以买官， 2 万美元可 以换到肩上的一颗星，但现在已经不行了”.③ 但由于阿富汗人口素质总体低 下，目前有 700 万文盲，文盲率高达 23%以上，高素质的公职人员队伍很 难在短期内建立。同时，阿富汗一些根深蒂固的社会文化与习俗也影响了现 代化国家机构的有效运转。 总之，加尼政府要在阿富汗这个保守的伊斯兰国家进行大刀阔斧的改革 面临着巨大的困难。 第四，政府内部的派别斗争剧烈，但阿现政府分裂的可能性很小。目前， 对阿富汗政治的担忧主要是，新设的政府长官一职可能引发与总统的权力之 争。根据加尼和阿卜杜拉达成的权力分享协议，阿富汗国民议会将在两年内 修改宪法，讨论设置政府总理职位，总理将服务于总统; 在宪法修改前，政 府设立政府长官一职，作为政府部长会议主席，将发挥总理作用，而内阁依 旧由总统领导; 在本次选举中得票率居第二的候选人有权任命政府长官人选; 总统和政府长官在安全、经济、独立机构领域以及国家安全委员会内有同等 话语权。 ①有观点认为，政府长官一职的设立，可能为未来阿富汗政治稳定埋下 隐患，因为战后阿富汗实行的总统制权力结构是其政治基本稳定的重要保障 之一，而政府长官与总统的“权力分享”,使得阿富汗可能由“总统一家独大”的 一元政治结构向“总统和总理并立”的二元政治结构过渡。 ②然而，不得不承认的是，政府长官一职的设立不失为阿富汗政治智慧 的一种体现，善于在各种权力集团的争斗中达成妥协与交易是阿政治传统的 一个特色。政府长官与总统的权力分享协议至少化解了加尼与阿卜杜拉之间 的权力之争。长远看来，这种总统一元制向二元制政治结构的变化也并不一 定导向坏的方面。总统制设置的初衷是为了凝聚国家合力，适应塔利班政权 垮台后的局面。随着未来阿安全局势好转，各地经济发展诉求的上升，以及 由于传统的部落政治影响力巨大，总统一元制的权力结构做出适应新形势的 变更也并非坏事。 从目前形势看，因为阿富汗政府需要对付共同的威胁 ---塔利班，加之美 国等重要援助国在其中的调解斡旋，未来阿富汗政局发生大规模分裂或动荡 的可能性很小。破坏现行的政治体制，对于各个政党派别来说都没有好处。 谈到当前阿富汗政府中各派势力的争斗，加尼总统做了一个形象比喻，“一条 船上的两个人，一个想要凿沉船，……但问题是不存在两条船”.③ 二、安全局势不稳定，但塔利班难夺权 由于久拖不决的总统大选使阿富汗一度深陷政治危机，以及美国的大规 模撤军，塔利班在 2014 年发动了大规模袭击。2014 年 9 月，阿国防部长穆 罕默迪、内政部长达乌德扎伊称，过去 6 个月，阿塔利班共发动 691 次地面 进攻，造成 1523 名军警和 955 名平民死亡、2506 名军警和 2394 名平民受 伤，为 13 年来阿国家安全部队同期死伤最为惨重的一年; 另有 5503 名武装 分 子被击毙 、2370 人被击 伤。联合国秘书长阿富汗问题特 使库比什称 ， 2014 年 1 ~8 月，阿平民死伤数量已分别超过 2300 人和 4500 人，同比上升 15%.④ 阿富汗南部农村地区是塔利班的传统控制区域，2014 年以来塔利班 还控制了主要交通干线的附近区域，以及喀布尔周边具有战略意义的省份， 如卡比萨省和楠格哈尔省的一些城市。贾拉拉巴德周边地区曾经很安全，现 在也沦于塔利班的控制之下。 ⑤美国完全撤出作战部队后，阿富汗武装力量维持国家安全的能力遭到 了广泛怀疑。一种最悲观的看法认为，2014 年后塔利班将控制乡村及其传 统把持的地区，阿政府则要做出艰难抉择---争取什么和放弃什么。有些官员 甚至表示，南部和东部缺乏战略价值的偏远地区应该被放弃。 ⑥根据以往与塔利班和谈的效果和目前塔利班发动的攻势看，阿富汗政 府与塔利班实现和平和解的前景渺茫。2014 年 9 月 29 日，加尼总统在就职 演说中呼吁塔利班放下武器，参与到国家的和平进程中来，但 10 月 8 日阿 富汗塔利班发表声明，谴责美军在阿非法驻留，誓言将继续圣战，直至将美 军全部赶走。当前阿富汗处在重要的政治经济转型期，各方面前景不明，塔 利班显然不会放弃这个机会。接下来的几年将是阿政府反恐战争的关键时期， 未来阿安全局势难免会继续恶化。长远看来，阿富汗未来的安全局势将更多 取决于国际社会的援助以及阿政府的治理能力。 有一种担忧认为，一旦美国撤军，塔利班必然会 1 内战。然而，这种预 测更多是来自对苏联撤军后纳吉布拉政权倒台的历史类比。现在的阿富汗塔 利班缺乏外部支持，而阿富汗民选政府获得了国内外的一致认可和国际社会 的支持，情况完全不同于 20 世纪 90 年代初的纳吉布拉政府。目前阿富汗国 家安全部队( ANSF) ) 人数达 35 万，并且投入了 400 亿美元的装备和训练费用。 ①虽然 ANSF) 存在作战能力低下、逃兵率高等问题，但自 2013 年北约 部队逐渐撤军后，最近的几次作战几乎全由 ANSF) 承担，尤其是从 2014 年 大选期间的安保情况以及阿政府的部分反恐斩获，如 2014 年 10 月 14 日在 霍斯特省抓获“哈卡尼网络”创始人之子安尼斯·哈卡尼及该组织在阿西南地区 的军事指挥官哈菲兹·拉希德来看，ANSF) 也并非一无是处。阿政府治理能力 和阿国家安全部队作战能力的提升，以及国际社会对阿政府安全和经济援助 的持续承诺，尤其是阿美《双边安全协议》的签署，给阿富汗注入了信心。 长期看，阿富汗塔利班缺乏外部力量扶持和内部生存环境，注定不会长久。 三、经济将低速增长，自立自足难度大 自 2013 年以来，阿富汗的经济形势较为严峻。 由于 2014 年大选久拖不决造成的政治不确定性，非农领域、特别是服 务与建筑业的增长明显受挫。世行根据各项指标预测， 2014 年阿富汗经济 增长率只能达到 1. 5%.阿富汗政治安全转型期的各种不确定性导致投资与消 费信心严重受挫。2013 年，阿富汗新注册登记的公司数目大幅下降，创 5 年来的新低。2014 年上半年国内外投资进一步下滑，新注册的公司数目只 达到了上年同期的一半。 ②继 2013 年阿富汗尼对美元和欧元大幅贬值后，2014 年上半年阿富汗 尼汇率持续走低。考虑到未来国际援助和外国军队消费的减少，与之相关的 外汇流入将减少，不排除阿富汗尼继续贬值的可能。 2014 年以来，阿富汗 粮食和能源价格飞涨。2014 年 6 月谷物价格较上年同期上涨 11. 4%; 1 ~6 月的能源和运输价格较上年同期涨幅高达 20. 1%.当前阿富汗的经济形势不 容乐观，所幸国际社会对阿富汗的援助承诺持续有力，目前外援约占阿富汗 GDP 的 50%,未来阿富汗经济陷入崩溃的可能性很小。 2003 ~ 2012 年阿富汗经济年均增速保持在 9. 4% 的水平，这主要得益 于大规模基础设施建设领域的投资和外国人员的庞大消费拉动。 2014 年后， 随着大批外国部队的撤离及与之相关的投资消费的必然锐减，阿富汗经济很 难再保持高速增长。世行预计，即便阿富汗出现相对稳定的安全环境，农业、 采矿业等重要部门保持强劲增长势头，2015 ~ 2016 年阿富汗经济增速也只 能达到大约 5% 的水平。 ③农业是阿富汗最重要的产业部类，占到了 GDP 的 1 /4,同时农业还与 食品、饮料加工、运输和零售业密切相关，但阿富汗农业靠天吃饭现象严重， 没有基本的灌溉系统，农产品的仓储、加工、销售等配套服务体系也严重欠 缺，这极大限制了阿富汗农产品的出口能力。尽管阿富汗铜矿、铁矿、油气 资源丰富，但采矿业目前只占 GDP 的很小份额。阿采矿业的发展取决于相 关法律制度的规范和基础设施建设的投入。由于出口产品单一，主要以地毯 和干果为主，阿富汗对外贸易严重逆差的问题将长期存在。总之，由于经济 产业体系的落后和不健全，阿富汗经济发展严重依赖外援的现象将很难改观。 未来阿富汗经济自立自足的希望在于利用其自身作为中亚、南亚、西亚 连接枢纽的地缘优势，发展转口贸易以及有效开发矿产资源。但受制于与周 边国家错综复杂的关系，阿富汗依靠地区国家间合作来促进自身经济发展的 前景并不明朗。此外，阿富汗经济还面临安全恶化、体制腐败、经济犯罪等 问题的侵扰。2014 年后阿富汗经济发展将进入所谓的“十年转型期”①.阿富 汗要实现经济自主和可持续性增长，必须改变严重依赖外援、基础设施投资 等拉动经济增长的方式，深化财政、金融、税收等领域的经济体制改革，提 高政府治理能力，加强各大产业发展，扩大对外贸易以及建立健全相关法制 等。但对于资源贫乏，经济社会落后的阿富汗来说，用 10 年时间实现经济 自主的前景并不乐观。未来很长一段时期内，阿富汗仍将是世界上最贫困的 国家之一，发展依然要依靠大量外援。 四、外交如何平衡对美与对周边关系 自塔利班政权被推翻后，由于安全和经济等领域的需求，与美国的关系 成为阿富汗最重要的外交关系。阿美两国于 2012 年 5 月签订《长期战略伙 伴关系协议》，宣布两国正式建立战略伙伴关系。美国明确承诺不会抛弃阿 富汗，给予其“非北约主要盟友”地位，并提供长期的安全及防务协助，帮助 维护阿富汗主权独立、领土完整和国家统一。2014 年加尼政府刚上台不久， 阿美双方就签订了久拖不决的《双边安全协议》。根据该协议，美国将继续 对阿富汗的安全做出一定承诺。《双边安全协议》的签订在一定程度上修复 了卡尔扎伊政府时期陷入僵局的阿美关系。从美国方面来说，阿富汗在美国 全球战略中的重要性下降已是必然趋势，2014 年后，美国希望更多的周边 国家参与到阿富汗事务中来，但不会放弃在阿富汗事务上的主导性地位。从 阿富汗方面来说，其政治、安全和经济发展仍然不得不严重依赖与美国的关 系。与此同时，阿富汗国内的民族和解和政治稳定也离不开周边国家的支持。 如： 巴基斯坦对塔利班具有重要的影响力，两国在对付巴阿边境的极端势力 方面可谓休戚与共; 伊朗对于阿富汗西部地区的稳定和阿境内的哈扎拉人具 有重要意义; 中亚的乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦则对阿境内的乌兹别克人和 塔吉克人具有重要影响。从长远看，阿富汗作为一个内陆和资源贫乏的国家， 其经济繁荣的前景在于发挥连接西亚、南亚和中亚的陆桥作用，充分发展转 口贸易。因此，虽然未来阿美关系仍然是阿富汗最重要的双边关系，但 2014 年后阿富汗的政治安全和经济发展显然将更多依赖于与地区和周边国 家的关系。 事实上，阿富汗外交政策向平衡方向发展的转变，早在卡尔扎伊政府第 二任期间内就已有所展露，加尼政府上台后其调整更为明显。 2014 年 9 月 加尼总统上任后，先后出访了中国、巴基斯坦、沙特，并参加了尼泊尔举办 的南盟峰会。有分析指出，2014 年后阿富汗外交政策将出现重大转型，即 平衡发展与大国及所有地区国家的关系。 ②也就是说，从过去以发展与美国等北约国家关系为重点，转向在发展 与美国关系的同时也注重发展与周边国家，特别是与中印俄以及与巴基斯坦 和伊朗的关系。 巴基斯坦是阿富汗最重要的邻国之一，友好的阿巴关系对阿富汗政治经 济发展意义重大。面对 2014 年后的局势，两国的安全利益似乎联系更为紧 密。由于担心美国与塔利班达成协议，2012 年 12 月，阿巴两国甚至绕过美 国发起了与塔利班的新一轮和谈进程。巴方也应阿政府要求相继释放了一些 在押的塔利班人员，为阿富汗的和解进程迈出实质性的步伐。2014 年 11 月 14 日，加尼总统对巴基斯坦进行了为期两天的访问。巴基斯坦舆论认为， 加尼的到访意味着在后北约时代，阿富汗新政府希望与邻国化解分歧、发展 更紧密的伙伴关系，同时也希望巴基斯坦帮助推进阿富汗的民族和解进程。 ③阿印两国早在 2011 年 10 月就签署《战略伙伴协议》，这是阿富汗 政府与外国政府签署的首个战略协议。印度希望建立一个“强大、统一、稳定、 和平与繁荣”的阿富汗，积极参与阿战后重建，援建连接阿 富 汗 德 拉 拉 姆 ( Delaram) ) 至 伊 朗 扎 拉 吉( Zaranj) ) 的公路，并投资哈吉加克( Haj) igak) ) 铁 矿等重大项目。印度与阿富汗的安全合作同样密切。阿富汗每年大约有 1000 ~ 1500 名士兵在印度接受培训， 200 名军官在印度国防学院学习 。 2013 年印度还同意为阿富汗武装力量提供用于后勤装备的直升机。 ①伊朗曾在 2001 年阿富汗问题波恩会议上发挥了建设性作用。受美伊 关系恶化的牵制，阿富汗与伊朗的关系发展有限，但伊朗仍在阿富汗的经济 与文化上具有重要影响力。阿富汗 50% 的石油和大量物资依靠从伊朗进口。 伊朗承诺于 2002 ~ 2013 年间为阿重建提供 9 亿美元援助，随着北约撤军，