对扶贫战略所处环境论文

一、通过对扶贫战略所处环境的分析, 认清了当前扶贫开发面临的新形势 十八大以来, 习近平在多次深入贫困地区调研的基础上, 科学地把握了当 前扶贫开发面临的新形势, 并就此提出了一系列新理念、新思想。 (一) 从社会主义本质的高度出发, 认识到新时期扶贫的重要性 共同富裕是社会主义的本质要求, 邓小平就曾指出:“社会主义最大的优 越性就是共同富裕, 这是体现社会主义本质的一个东西。”[1]364 但在当时的 年代, 面对“文革”之后的中国经济社会现状, 邓小平提出“先富带后富”, 以期尽 快地发展生产力, 从而为“共同富裕”奠定雄厚的经济基础。 经历了 40 年的改革开放, 中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的 伟大飞跃, 但与此同时, “发展起来以后的问题”也尖锐地摆在以习近平同志为 核心的党中央面前, 特别是贫富差距依然较大。针对此, 习近平在 2015 年明 确指出:“我们的责任, 就是要团结带领全党全国各族人民, 继续解放思想, 坚 持改革开放, 不断解放和发展社会生产力, 努力解决群众的生产生活困难, 坚 定不移走共同富裕的道路。”[2]这就是说, 党的十八大以来, 扶贫不仅仅是经 济问题, 同时也是政治问题。正如习近平在中央扶贫工作会议上指出的, “消 除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求”[3]。2017 年 1 月, 习近平到河北张家口考察时又进一步强调:“消除贫困、改善民生、实现共 同富裕, 是社会主义本质要求, 是我们党矢志不渝的奋斗目标。”[4]纵观以上 论断, 可以看出习近平将消除贫困纳入到社会主义本质当中。其实, 十八大以 来, 以习近平同志为核心的党中央反复强调指出, 对于走社会主义道路的中国 来说, 体现社会主义优越性, 体现党的先进性, 就是首先必须摆脱贫困, 改变贫 困地区的面貌, 提高人民的生活水平, 并逐步实现共同富裕, 如果这点都做不 到, 就背离了社会主义原则和党的宗旨, 那也不是社会主义。由此可知, 新时 期的扶贫开发已上升到治国理政和社会主义本质的新高度, 并把扶贫开发作 为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事。这充分说明了以习 近平同志为核心的党中央对扶贫开发工作的高度重视。 (二) 从新时期贫困现状的特点及致贫原因出发, 认识到新时期扶贫的艰 巨性 改革开放以来, 我国正式启动了有组织有计划的大规模的扶贫工作, 这使 得贫困地区的面貌发生了显著的变化。但进入新时期新阶段, 我国扶贫开发 面临着新的形势和新的特征, 主要体现在以下方面:一是贫困特征由绝对性贫 困向相对性贫困与绝对性贫困并存转变, 也就是说, 与以往由发展相对滞后形 成的绝对性贫困相比, 新时期的贫困更多的是体现在以收入起点不平等为特 征的相对性贫困。这种形势下的扶贫开发更强调社会保障制度和基本公共服 务均等化的作用, 这就对党和政府提出了更高的要求。二是贫困人口的分布 由相对集中变为相对分散, 呈现出零星、碎片化的状况。相比以前贫困人口 大片、集中分布的状况, 新时期的贫困人口呈现散居的特点, 形成了贫困人口 与非贫困人口大杂居、小聚居的状况, 这种状况使得以往“一刀切”“连片式”的 扶贫办法不能适应当前现实的情况, 迫切需要更科学、更有针对性的思想以 指导当前的扶贫开发。三是贫困地区的分布较之以前也发生了变化, 新时期 的贫困地区大多分布在生活条件较差、经济发展水平较低的山区、荒漠等地 区, 这些地区普遍存在着基础设施建设不足、人力资源短缺等问题, 这也加剧 了新时期脱贫的难度。四是新时期致贫的原因也发生了重大的变化, 较之以 往由发展不足导致的贫困变为由思想认识及能力不足引起的贫困, 贫困人口 普遍存在缺乏生产技术、市场经济能力及脱贫致富的信心等问题, 且伴有贫 困代际传递等现象。这也对以往过分依赖资金投入的扶贫思想提出了严峻的 挑战。因此, 以习近平同志为核心的党中央顺应形势的发展和实践的要求, 提 出了一系列新思想, 出台了一系列新举措。 (三) 从辩证唯物主义的认识论出发, 意识到以往扶贫开发存在的局限性 新中国成立初期, 中国共产党带领人民进行土地革命和农业、手工业及 资本主义工商业的社会主义改造, 以期防止两极分化, 实现共同富裕。改革开 放后, 党和政府也先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫 开发纲要》等, 这使得中国的反贫困事业取得了重大的成就。1978 年中国农 村贫困人口达 7.7 亿, 贫困发生率为 97.5%;到 2014 年, 农村贫困人口减少为 7 017 万人, 贫困发生率为 7.2%。改革开放以来我国农村贫困人口减少 6 亿多 人, 年均减贫人口规模 1 945 万人;贫困发生率下降 90.3%, 贫困人口年均减少 6.4%[5]。这充分说明了以往扶贫开发战略的有效性。但随着形势的不断变化 和实践的不断推进, 以往的扶贫工作逐渐显示出其不足, 不能完全适应新形势 下扶贫开发的实践要求。对此, 习近平有着清醒的认识。早在 2012 年底, 在 河北阜平老区考察扶贫开发工作时, 习近平就指出“手榴弹炸跳蚤”是要不得的, 形象生动地说明了以往扶贫思想存在着走马观花、大而化之等问题。在扶贫 资金的使用问题上, 以往的扶贫开发也存在不少问题。正如李克强总理指出 的, “一些扶贫县的资金多集中到县城 , 没有到村到户, 该扶持的没有做到 位”[6]。而习近平更是进一步地指出:“我非常不满意, 甚至愤怒的是扶贫款项 被截流和挪作他用, 和救灾款被挪用一样, 那是犯罪行为。”[7]可以看出, 以习 近平同志为核心的党中央对以往的扶贫开发进行了一分为二的分析, 既肯定 了其对扶贫所作出的贡献, 也认识到其具有的局限性。 二、明确地指出了扶贫战略的核心要素, 为新时期扶贫开发指明了方向 在明确了当前扶贫开发面临的新形势基础上, 以习近平同志为核心的党 中央对扶贫开发的战略构成进行了丰富和完善, 这突出地体现在扶贫指导思 想的创新、扶贫战略目标的科学制定以及扶贫战略重点的确立等方面, 从而 为新时期的扶贫开发指明了方向。 (一) 在扶贫指导思想上, 提出了以“精准扶贫”为核心理念的扶贫思想 2013 年 11 月, 习近平到湘西调研时指出:“扶贫要实事求是, 因地制宜。 要精准扶贫, 切忌喊口号, 也不要定好高骛远的目标。”[8]这认为是“精准扶贫” 概念的首次提出。2015 年 6 月, 在贵州主持召开由部分省、市、自治区党委 书记参加的扶贫开发工作会议时, 习近平对精准扶贫思想进行了进一步的丰 富和完善, 突出地体现在提出了“六个精准”的要求, 即扶持对象精准、项目安 排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人 (第一书记) 精准、脱贫成 效精准这六个方面。随后, 国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实 施方案》, 精准扶贫开始推开。精准扶贫并不是对以往扶贫工作战略的完全 替代, 而是对其进行了发展与补充, “精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的 新举措, 符合中国国情”[9]。是新时期扶贫开发面临着新形势的必然要求, 也 是对以往“我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明 , 针对性不强, 扶贫资金和项目指向不准等问题”[10]的理性回应。 通过多年的理论探讨和实践推进, 我们可以发现, “精准扶贫”的内涵主要 包括:贫困户的精准识别、贫困帮扶办法的精准制定以及贫困对象的精准管理 这三个方面。 首先, 精准识别贫困户是前提条件, 在精准扶贫理念中占有突出重要的地 位。在以往的扶贫上, 我们主要以区域性瞄准为主, 如设立贫困县和贫困村等, 但有研究显示:“贫困县和贫困村中 80%的人口往往都不是穷人, 所以, 即便 是把瞄准目标下沉到村, 仍然不能确保扶贫资源能到达贫困户手中。”[11]因 此, 本着“扶真贫、真扶贫”的原则, 党中央提出了“扶持对象精准”“措施到户精 准”, 进一步将扶贫对象下沉到户, 这就不仅要求将贫困户精准识别出来, 而且 对其致贫原因也得进行精准分析, 不同的贫困户有不同的致贫原因。在实践 中, 部分贫困地区探索出了“五步识别法”, 即按照农户申报、村民评议、政府 调查、部门审核、张榜公示等五道程序识别贫困户。在此基础上, 对贫困户 进行建档立卡。通过不懈的努力, 十八大以来, 国家共识别确定了 12.8 万个贫 困村, 8 900 万贫困人口, 并建立了全国扶贫开发信息网络系统, 从而为新时期 的扶贫开发奠定了良好的基础。其次, 精准制定贫困帮扶的对策是关键环节。 在贫困户精准识别出来后, 对其进行精准帮扶就成为了关键。在以往的扶贫 中, 存在“一刀切”“大水漫灌”等问题, 这使得扶贫成效大打折扣。对此, 2016 年 2 月, 习近平在江西井冈山考察时明确指出:“扶贫、脱贫的措施和工作一定 要精准, 要因户施策、因人施策, 扶到点上、扶到根上, 不能大而化之。”[12] 在具体的实践指向上, 习近平提出了“六个精准”和“五个一批”。最后, 精准管理 是精准扶贫的制度保障, 它为精准识别和精准帮扶提供具体的保障机制。一 方面, 党中央通过宏观上的政策制定, 为精准扶贫实践提供理论指导;另一方面, 在微观上, 精准管理起着监督和考察的作用, 通过动态地观察和考核, 可以清 楚准确地了解到扶贫的现状及效果, 从而方便对扶贫过程进行全程跟踪和监 督。可以说, 精准识别、精准帮扶、精准管理是一个有机的系统, 它们之间是 相互影响、相互制约的关系, 统一于扶贫开发的伟大实践中。 (二) 在扶贫战略的目标上, 提出了到 2020 年确保现行标准下农村贫困人 口实现脱贫, 贫困县全部摘帽 以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会的战略高度出发, 提 出了新时期扶贫战略的时代目标, 即到 2020 年, 稳定实现农村贫困人口不愁 吃、不愁穿, 义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人 均可支配收入增长幅度高于全国平均水平, 基本公共服务主要领域指标接近 全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫, 贫困县全部摘 帽, 解决区域性整体贫困。这一脱贫目标具有以下三个显著的特点:第一, 完成 脱贫攻坚任务是新时期扶贫目标的基本标志, 也就是说实现农村贫困人口到 2020 年全部脱贫是这一目标的底线要求, 是必须完成的硬任务, 这一任务是 否完成, 决定着全面建成小康社会能否实现;第二, 我国绝对性贫困问题将得到 历史性解决。如前所述, 通过党和政府持之以恒的努力, 我国绝对性贫困人口 已大为减少, 但贫困人口并没有全部脱贫且贫困县没有减少, 而新时期的扶贫 目标不仅强调现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫, 而且指出贫困县全部 摘帽, 这就说明了历史上遗留下来的绝对性贫困问题将得到彻底的解决;第三, 我国的减贫事业将走在世界的前列。联合国明确提出到 2030 年实现可持续 发展议程所确定的减贫目标, 而我国在 2020 年就将实现所有贫困人口全部脱 贫, 提前 10 年完成联合国所确定的目标, 为全球减贫事业作出巨大的贡献。 (三) 在扶贫战略的重点上, 将特困地区和特困群体作为主攻方向 十八大以来, 从党中央主要领导人在国内考察的地点上看, 如 2012 年到 革命老区河北阜平, 2013 年走访了湖南湘西十八洞村, 2015 年 1 月到云南考 察、6 月到贵州调研等等, 可以发现, 新时期党的扶贫开发将特困地区和特困 群体作为主攻方向。2012 年, 习近平就指出, 对困难群众, 要格外关注、格外 关爱、格外关心, 而在河北阜平县考察时, 他更是明确地指出:“‘三农’工作 是重中之重, 革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把 扶贫开发作为重中之重, 这样才有重点。”[13]随后, 在 2014 年中央民族工作 会议上, 习近平再一次指出:“搞好扶贫开发, 重点抓好特困地区和特困群体脱 贫。”[14]由此可知, 党的十八大后, 在将扶贫对象进一步下沉的同时, 扶贫的 主攻方向也进一步精确, 即将革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地 区作为当前脱贫攻坚的主方向。在《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020 年) 》中, 国家共划分了 11 个集中连片特殊困难地区, 加上西藏、四省藏区、 新疆南疆三地州, 共 14 个片区, 一共 680 个县, 作为新时期扶贫的重点和主攻 方向。 三、从实现打赢脱贫攻坚战的目标出发, 提出了新时期做好扶贫开发的 基本要求 十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央从实现全面建成小康社会的 伟大目标出发, 在精准扶贫、精准脱贫思想的指导下, 出台了一系列新举措, 走出了一条有中国特色的扶贫开发道路, 具体来说, 包括以下几个方面: (一) 坚持党对扶贫开发的领导 十九大报告指出:“党政军民学, 东西南北中, 党是领导一切的。”[15]47 因此, 在扶贫开发中, 也必须坚持党的领导。首先, 完善了扶贫开发工作领导 责任制。十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央牢牢把握党对扶贫开发 的领导权, 形成了中央统筹规划、省负总责、市 (地) 县抓落实的工作机制, 在 这个工作机制中, 做到了分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位, 形成了 一个层层推进、逐步落实的新体制。具体而言, 中央要做好政策制定、项目 规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作, 省级要做好目标确定、项目 下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作, 市 (地) 县要做好进度安排、 项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。其次, 调整了扶贫开发 领导小组的人员安排。十八大以来, 随着扶贫开发实践的需要, 调整了国务院 扶贫开发领导小组办公人员, 由国务院副总理担任领导小组组长。与此同时, 各地也建立健全了扶贫攻坚领导小组, 由地方党政一把手兼任地方扶贫攻坚 领导小组组长, 成员也由地方主要领导干部兼任。这就进一步提升了扶贫开 发的政治地位, 也为新时期的扶贫开发奠定了政治保障。最后, 明确了基层党 组织在扶贫开发中的战斗堡垒作用。对此, 习近平指出:“农村脱贫致富的核 心就是农村党组织。我们的农村党组织能否发挥这样的核心作用, 直接关系 到脱贫致富事业的凝聚力的强弱。”[16]在实践上, 为了充分发挥基层党组织 的核心作用, 一方面, 不断加强了基层党组织的配套建设, 鼓励和选派思想好、 作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生 到贫困村工作;另一方面, 组建了扶贫工作队, 选派干部到贫困村挂职、蹲点、 驻扎, 做到每个贫困村都有工作队, 每个贫困户都有帮扶责任人, 使基层党组 织真正成为带领群众脱贫致富奔小康的主心骨和领路人。 (二) 强化扶贫开发的社会合力 十八大以来, 扶贫早已不是政府“内部事务”, 而是全社会共同推进的大战 略。习近平对此也指出:“扶贫开发是全党全社会的共同责任, 要动员和凝聚 全社会力量广泛参与。”[17]十九大上, 习近平进一步指出扶贫“要动员全党全 国全社会”共同参与。首先, 构建了政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发 格局。在这个格局中, 政府、市场、社会既各司其职又相互协调。政府仍然 是扶贫开发的主体, 它在增加扶贫资金投入的同时, 也必须通过不断完善相关 政策法规和健全相关服务平台等措施, 鼓励和引导各类企业、社会组织和个 人等社会力量积极参与扶贫开发;市场在本着利润优先原则时, 也要加大社会 责任的履行, 充分发挥各类企业的自身优势, 主动到贫困村投资兴业、吸纳就 业、技能培训和捐资助贫等, 融开发于扶贫之中, 使扶贫工作从“输血式扶贫” 走向“造血式扶贫”;在社会层面上, 社会组织、基金会、志愿服务队、个人等 也充分发挥志愿服务精神和现代公益理念, 通过爱心捐赠、志愿服务、结对 帮扶、公益消费、助教支医、文化下乡等活动广泛参与扶贫。通过这样一种 大格局的扶贫, 实现了政府、市场及社会的共赢。其次, 建立了专项扶贫、行 业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫开发格局。国家安排专项扶贫资金用于 易地搬迁、农村建设及产业发展等, 各级扶贫部门则负责组织实施既定项目 的专项扶贫。与此同时, 充分利用好行业及社会的力量, 从不同的角度扩大扶 贫资源, 提高扶贫开发的效率和水平。再次, 健全了东西部扶贫协作机制。党 中央按照精准对接的原则, 进一步加大了东西部扶贫协作力度, 逐步增加对口 帮扶的财政投入, 鼓励东西部共建产业园区, 推动东部人才、资金、技术向贫 困地区流动, 并实施了经济强县 (市) 与国家扶贫开发工作重点县“携手奔小康” 活动。2016 年 12 月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步 加强东西部扶贫协作工作的指导意见》进一步为东西部扶贫协作提供了制度 保障。 (三) 增加扶贫开发的支持力度 十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作, 对扶 贫开发进行了前所未有的支持。首先, 加大了对贫困地区的财政投入力度。 中央财政专项扶贫资金实现了较大幅度的增长, 从 2011 年的 272 亿元增长到 2015 年的 467.45 亿元, 2016 年中央和省级财政专项扶贫资金首次突破 1 000 亿元。与此同时, 2016 年整合各级财政安排用于农业生产发展和农村基 础设施建设等方面资金 2 340 亿元, 集中用于脱贫攻坚。此外, 一般性转移支 付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困 地区倾斜。其次, 充分发挥金融机构在扶贫开发中的作用。一是设立了小额 信贷, 鼓励和支持各类金融机构为贫困户提供免抵押、免担保的小额贷款, 用 于扶贫开发;二是设立了扶贫再贷款, 主要用于支持贫困地区发展特色产业和 贫困人口就业创业;三是发行了金融债, 由国家开发银行和中国农业发展银行 按照微利或保本的原则发行政策性金融债, 对于易地扶贫搬迁的专项贷款, 中 央财政给予 90%的贷款贴息。再次, 完善了扶贫开发的用地政策。一是为适 应脱贫攻坚用地需要, 调整和完善了土地利用总体规划;二是新增建设用地计 划指标优先保障扶贫开发用地需要, 对贫困县的新增建设用地计划指标作专 项安排;三是土地整治、高标准农田建设等政策向贫困地区倾斜, 并允许建设 用地增减挂钩指标在省域范围内使用, 增加土地收益用于扶贫;四是在有条件 的贫困地区, 优先安排国土资源管理制度改革试点, 以充分提高土地利用效率。 (四) 高度重视精神因素和科学技术在扶贫开发中的作用 针对以往过分注重项目扶贫的弊端, 十八大以来, 以习近平同志为核心的 党中央注重扶贫的内外生力, 在强调外部帮扶作用的同时, 更强调要通过贫困 户自身的努力来实现脱贫致富。因此, 对贫困人口的思想教育和技能培训就