青岛监管局：国家治理框架下财会监督的定位和职能作用的探讨

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上，将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分，对财会监督工作提出了新的更高的要求。贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，应准确把握财会监督在国家治理框架下的定位和职能作用，本文尝试进行探讨，探索监督部门找准着力点和突破口，将财会监督的体制优势转化为社会治理效能。

一、从财政部监管局发展转型的视角回顾会计监督的演进历程

（一）中央企业财政驻厂员时期，会计监督以规范会计人员为主的起步阶段

财政部监管局作为国务院会计主管部门的派出机构，其发展转型和会计监督的演进密切相关。改革开放初期，是我国会计监督的起步阶段，监督制度保持了计划经济时期行政管制的特征，财政部门紧密管控企事业单位的会计人员和会计活动。财政部在中央企业多的省、市派设中央企业财政驻厂员，就地加强对中央企业的财务管理和财政监督。驻厂员作为国家利益的代表，协助企业建立健全各项财务会计制度，实行严格的经济责任制和经济核算制度，对企业执行国家财经政策的情况，以及企业的生产经营、财务收支和会计核算进行监督，督促企业上缴利润和各项税费，确保国家财政收入及时足额入库。

（二）财政监察专员办事机构时期，会计监督由规范会计工作秩序为主进入“三位一体”会计监管体系的形成和发展阶段

上世纪90年代，随着国企改革的深化、企业股份制改革的推进和证券市场的兴起，会计行为失范、会计工作秩序混乱和会计信息失真等问题凸显，国家着力规范会计管理，加强对会计秩序的监督。1994年，财政部取消对中央企业日常财务收支“驻厂”监督的方式，改建财政监察专员办事机构（以下简称“专员办”），中央企业财务事项审核审批和税收财务物价大检查合并建立了会计信息质量检查制度。根据财政部检查公告披露，专员办主要对与国家宏观调控、资本市场平稳运行有紧密联系的大型中央企业、国有企业以及上市公司等进行会计信息质量监督检查，2008年至2017年，十年期间专员办系统检查了745户企业，查处会计造假行为已然成为专员办的日常性工作。

1999年，《会计法》进行了修订，明确了财政部门对会计工作的监管职责，构建了单位内部监督、社会审计监督、政府会计监督“三位一体”的会计监督框架。2001年，颁布了《财政部门实施会计监督办法》，会计信息质量检查从“整顿和规范财经工作秩序，加大会计打假力度”的应急措施逐步走向“加强会计监督，提高会计信息质量”的制度化举措。2003年起，财政部每年组织专员办和地方财政部门开展会计师事务所执业质量检查，初步建立了以会计师事务所执业质量监管为重点，通过注册会计师的审计辐射作用在更高层次上对企业会计信息质量实施再监督的机制，有效提升了会计监督的综合成效。

（三）监管局时期，“三位一体”会计监管体系的深化阶段

为了适应企业产权制度改革的进一步推进、资本市场的规范发展和会计准则的国际化，我国会计准则执行和内外部会计监管机制进行了适应性变革和深化，会计监督运行呈现系统化、制度化、透明化特征，有效维护了国家、企业和个人的经济利益。为适应新时代中国特色社会主义发展要求，2018年党中央决定深化党和国家机构改革，次年专员办正式更名为财政部各地监管局，相关机构改革也逐步落地，财政、审计、税务、证监等部委工作职能得以进一步优化和科学界定，各部门协同高效、凸显特点、形成合力，共同将“三位一体”会计监管体系推向深入，中国特色会计监督体系不断完善。

可见，财政部派出机构从中央企业财政驻厂员处到各地监管局，参与了会计监督的重要发展历程，体现了会计监督的理念变化和政策取向；而会计监督的变迁始终为满足社会主义市场经济体制改革和现代企业制度建设的需要而展开,成为促进社会资源有效配置、维护市场经济秩序的重要手段，取得了巨大成就。

　二、财会监督在党和国家监督体系中的职能定位

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署；习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上，首次提出推动财会监督与其他监督有机贯通、相互协调。财会监督面临前所未有的机遇和挑战，更应相机而变、与时俱进，主动响应国家政治经济体制和经济社会发展水平的需要，自觉融入国家治理体系现代化建设，明确新时代新形势下财会监督的内涵和外延，明确职能定位精准发力，在党和国家监督体系中发挥更大作用。

（一）新时代新形势下财会监督的内涵和外延

传统会计监督整体上定位偏向规范会计管理、防范会计违法违规行为、提高会计信息质量方面，未能完全体现《会计法》第一条所述的立法宗旨。新的时代背景下，财会监督应与国家治理现代化和公司治理现代化契合，体现监督目标公共性、监督主体多元性以及治理手段有效性等特点，因此本文认为：财会监督是政府和其他多元监督主体根据法律法规的规定，对宏观和微观的经济业务、财务会计行为以及相关内控制度进行系统性监督活动，防止经济和会计事务上的违法行为，确保会计信息质量真实可靠、客观公允，促进企业提升效益、政府提高绩效、社会资源有效配置，实现维护公共秩序、经济健康高质量发展、社会公众利益最大化的目标。

财会监督的外延,从监督对象看，应包括依照《会计法》办理会计事务的国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织；监督方式包括事前参与和引导，事中跟踪和控制，事后检查和提升，以及日常评价管控等系统性的监督活动。

（二）财会监督在党和国家监督体系中的定位

党的十九大以来，提高发展质量、推进国家治理现代化已成为我国经济社会发展的主旋律，财会监督应紧扣这一主旋律，在放活和管好两个目标“靶位”之间准确定位，促进资源高效配置、激发市场活力的同时保持社会、经济秩序和谐稳定，充分发挥政府治理效能。

一是放活。改革开放以来，商品和服务市场化进展迅猛，要素市场发育却明显滞后，要素市场化配置范围相对有限，市场体系中“双轨制”的存在，成为发展最大的体制性掣肘，制约了经济活跃度和社会的公平公正。近日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，旨在破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。可以预见，市场配置资源的决定性作用将会越来越突出。而企业法人是市场活动的微观主体，会计信息直接反映了其生产能力、成本管控、盈利水平、内部控制质量以及发展前景等，投资者据此评估企业价值、做出投资决策，实现资源的合理流动。因此，会计信息是市场调配资源的重要数据来源，是市场“无形的手”中的指挥棒，是整个社会经济管理的基石。加强财会监督，全面提高会计信息质量，当好要素市场的“守门人”，为深化经济体制改革、建设高标准市场体系保驾护航，是放活的重要保障和关键所在。

二是管好。党和国家监督体系是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑，是保证国家治理体系中各项制度、各项权力始终按照党和国家顶层制度设计运行的重要保障，是推进国家治理体系和治理能力制度化、规范化、廉洁化发展的重要力量。值得注意的是，在现行国家监督体系中，现有的各类监督形式主要针对公权力而开展，对非公共领域的监督呈现相对不足。例如监察监督尚未覆盖商业经济领域，审计监督也是由公权力切入延伸到商业领域的一定范围。从反腐实践看，以往查处的案件大都是政治问题和经济问题交织，贪污挪用、权钱交易、利益输送等，以经济腐败为政治目的服务，商业经济领域腐败的比例越来越高，需对其进行强有力的监督，这将成为国家监督体系完善发展的方向。而会计是对企业、机关单位和其他经济组织的经济活动进行连续、系统、全面的反映和监督的一项经济管理活动，是商业领域的第一线和最前沿，经济方面的违法违纪活动，最终都要想尽办法藏身于会计核算之中。因此，在审计监督早已纳入党和国家监督体系的基础上，习近平总书记进一步提出了财会监督，赋予了财会监督更高的政治定位、更光荣的历史使命。财会监督应适应国家治理模式的变化，弥补国家监督体系在商业经济领域的不足，对经济违法违规行为形成强有力的约束，促进相关利益人正确处理国家、企业和个人之间的利益关系，在全面从严治党、惩治腐败等方面发挥应有的作用，清除国家治理中的不良因素。

三、财会监督在党和国家监督体系中的职能作用

所谓“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”，会计具有反映、披露、监督和治理等功能，历来与政府、市场、组织和社会的治乱兴衰、竞争成败紧密关联，是国家治理、社会治理、企业和各类组织治理的微观信息基础。高效的财会监督有助于提高会计信息质量，实现各方利益关系的协调，提升国家治理能力和水平。

（一）理顺经济秩序

一是充分发挥会计信息的决策参考作用。在高效的财会监督体系下，会计提供更高质、透明、公允的财务信息，有效解决信息不对称问题，为信息使用者提供真实可靠的数据来源，助力科学决策，促进资源合理流动。

二是充分发挥市场配置资源的决定性作用。会计信息使用者的科学决策，微观上有利于促进经济主体内部资源共享与转型升级，增强企业活力和竞争力；宏观上，刺激市场对资源配置利好做出正确反应，防止资源错配，畅通资源流动渠道，保障不同市场主体平等获取资源，引导生产要素和相关资源向先进生产力凝集，实现效益最大化和效率最优化。

三是充分发挥政府治理效能。财会监督自然包括对政府会计信息的监督，而高效的财会监督促使政府会计为不同的国家治理内容提供客观真实的会计信息，从宏观层面上反映国家经济资源使用的相关情况，为国家制定宏观经济调控政策提供参考依据，有利于政府逐步实现资源的均衡配置。政府“有形的手”与市场“无形的手”交融配合，促进市场内外部资源更优、更高效利用，推动经济高质量发展。

四是有利于促进财政职能作用的发挥。第一，有利于贯彻落实党和国家重大财税政策。加强财会监督，特别是通过对地方财政部门政府会计的监督检查，抓住地方财政运行的实际情况，揭示地方财政资金管理和资源配置方面存在的问题，有利于建立现代财政制度，推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革，确保地方政府不折不扣地贯彻落实党中央、国务院的重大财税政策，坚定不移地维护党中央权威。第二，有利于发挥财政政策的风向标作用。财政是政府弥补市场失灵的重要调控手段，财政政策体现着国家经济管理的理念和方向，是生产要素和相关资源流动的风向标。通过加强对财政资金分配和使用单位的监督检查，严肃查处违规分配、套取、挪用、截留财政资金等问题，提高财政资金的经济效益和社会效益，确保财政资金的流向和使用准确反映政府的宏观调控意图，充分发挥风向标的作用，引导相关资源合理流动，确保国家的战略方针精准落地实施。第三，有利于组织财源收入。加强财会监督，通过查处利用虚假会计信息偷税漏税等违法违规行为，为财源财力的组织征收提供真实公允的信息，确保财政收入应收尽收，为完善财税体制、全面深化改革提供坚实物质基础保障。

五是有助于提高国民经济核算的科学性和准确性。在国民经济核算体系的运行中，会计信息发挥着重要的支撑和纽带作用。会计信息形成并作用于社会经济的每一个细胞，是国民经济核算数据的重要信息来源，是党中央进行宏观经济调控的基础和重要参考依据。财会监督是否有效、会计信息质量的高低直接关系着国民经济核算的质量，对维持社会经济秩序、保障社会公平正义、推动国家治理都具有重要的支撑作用。

（二）稳定社会秩序

国家在获得更多经济资源的同时要保持社会秩序稳定，财会监督发挥的作用日益重要。一是现代社会处于复杂的生态环境中，良好的社会秩序得益于多种治理制度的整合，其中包括财会监督制度。财会监督制度与其他各种规则和治理系统相互配合、相互支持并实时调整，有助于实现良善的社会秩序。二是财会监督有助于控制社会运行风险和提高政府管理效率。通过财会监督的约束机制，调整社会关系和利益格局，防范会计失灵对多元主体利益的侵害、减少社会矛盾。国家治理框架下，政府将会计的治理功能恰当地融入其他领域的治理机制中，运用公共权力规范会计行为、稳定社会秩序、实现国家治理目标。三是利润、税收、职工薪酬等会计信息反映了投资人、政府、公众三者之间的经济利益分配关系。在有效的财会监督下，公平合理的利益分配有助于缩小收入差距，维护社会稳定。

（三）助力惩治腐败

高效的财会监督体系，有助于减少会计信息的外部干扰，改善会计核算环境，建立客观、公允、高质量的会计信息，增强会计实体经济行为的透明度，如实反映会计实体经济活动的本质，强化对权力运行全过程的制约和监督。“问渠那得清如许？为有源头活水来”，高效的财会监督就是防范经济领域腐败的源头活水，让违法违规的污垢无处可藏。

终上所述，在国家治理体系与治理能力现代化建设全面推进、社会经济转入高质量发展阶段，财会监督立足于当好市场“守门人”和惩治腐败的“助力者”，进一步发挥增进公共利益、维护公共秩序的社会治理作用，未来将大有可为。以财政部门为主导的政府监督主体，应增强使命感和责任感，顺时应势敢于担当，奋发作为不负韶华，将财会监督工作推上新的更高的台阶。