浅议经济责任审计中的水资源审计要点

 

　　"城镇蓝线"是指城镇规划确定的江、河、湖、库、渠等地表水体保护和控制的地域界线。城镇蓝线由市、县人民政府在组织编制各类城镇规划时划定，明确规定城镇蓝线内禁止填埋、占用水域等建设活动。

　　目前我国水资源过度开发问题突出，水体污染严重，水资源承载能力堪忧。随着工业化、城镇化深入发展，水资源面临的形势将更为严峻。为此，国务院办公厅2012年、2013年连续印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《关于实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，明确提出了实行最严格水资源管理制度的主要目标以及考核措施。审计人员在进行地方党政领导干部经济责任审计中应以两个文件为指导，关注"城镇蓝线"的设定及执行情况，这也是自然资源审计中水资源审计的重点内容。具体而言，要从以下三个环节进行审计：

　　一、政策执行环节

　　重点检查水资源开发利用、节约和保护政策落实情况，审查用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污等制度建设及相应措施落实情况。

　　一是用水总量情况。检查地方政府向下级政府下达的水资源管理"三条红线"的控制目标，审查当地实际用水总量是否突破上级人民政府下达的控制目标，对用水总量达到、超过或接近控制目标的地区，是否暂停或限制审批建设项目新增取水。

　　二是用水效率情况。检查地方人民政府是否建立节约用水奖励机制，制定不同行业用水标准。是否推进企业水资源循环利用和工业废水处理回用，是否实行计划用水管理，是否对用水效率低于最低标准或不符合节水要求的，依法核减用水指标;是否对重点用水户建立监控制度，强化用水过程的监控管理。

　　三是水功能区纳污限制情况。检查各水域是否严格核定纳污容量，控制排污总量;各水功能区是否按期达到保护目标;总体水质达标率是否达到政府下达的控制目标要求。

　　二、决策执行环节

　　检查水资源的合理配置和可持续利用体系建设情况，重点关注水资源论证、取水许可、用水定额等制度落实情况，以及水功能区监督管理和保护情况。

　　一是水资源论证制度。检查国民经济和社会发展规划、城镇总体规划、重大产业布局以及各类经济开发区、工业园区、工业集中发展区的建设等应当与区域和流域水资源的承载能力相适应，并进行规划水资源论证情况;检查建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关是否给予批准。

　　二是取水许可审批制度。检查取用水总量已达到或超过控制指标的地区，是否暂停审批建设项目新增取水;检查取用水总量接近控制指标的地区，是否限制审批建设项目新增取水;检查取用水项目不符合国家产业政策和行业用水标准以及地下水已严重超采而继续取用地下水的建设项目，审批机关是否给予批准。

　　三是用水定额管理情况。检查地方人民政府是否根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本区域内各行业用水定额;是否对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，建立用水单位重点监控名录。

　　四是水功能区监督管理情况。按照水功能区目标要求，检查水污染防控、工业污染源控制、城镇污水处理情况，以及重点流域水环境质量，防治江河湖库富营养化。检查河湖排污口监督管理制度，对排污量超出水功能区限排总量的地区，是否限制审批新增取水和入河湖排污口;是否在饮用水水源保护区内设置排污口，对已设置的是否责令限期拆除。

　　三、水资源费征收、管理和使用环节

　　综合考虑各地区水资源状况、产业结构与用水户承受能力，合理调整水资源费征收标准，严格水资源有偿使用制度和完善水资源管理投入机制。重点检查水资源费征收、管理和使用情况。

　　一是水资源费征收和管理情况。重点审查"收支两条线"管理制度执行情况，水资源费是否按照规定分别缴入国家和地方国库。审查是否按照规定的征收范围、对象、标准和程序应收尽收，有无擅自减免、缓征或停征情况。重点关注有无混淆用水性质概念，随意将经营性用水擅自定性为公益性用水，以达到为地方政府投资或招商引资的项目减免水资源相关费用的目的。

　　二是水资源费使用情况。水资源费主要用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。审计应重点审查水资源费使用是否合法合规，是否专款专用，有无挤占挪用情况。检查项目合同制、监理制、招投标等制度执行情况。

　　此外，还要关注县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责的规定，检查水资源开发、利用、节约和保护工作问责机制、管理责任和考核情况。

　　中国人多水少、水资源时空分布不均，水资源短缺、粗放利用、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。与此同时，审计部门的一项调查显示，地方政府"城镇蓝线"管理比较滞后，有些地方从未划定蓝线或虽划定蓝线但不能真正发挥蓝线的约束作用。审计部门必须履行职能，推动最严格水资源管理制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护。