村民委员会组织法释义（二十一至三十条）

 

第二十一条 人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。

 

【释义】本条是关于村民委员会召集村民代表开会的规定。

 

一、召集村民代表开会的条件

 

下面两种村可以召开村民代表开会，一是人数较多的村。有多少人的村为人数较多的村，法律没有规定，可由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定。二是村民居住分散的村。一个村由几个甚至十几个自然村组成，地域面积较广，交通不便，可以认为是村民居住分散的村。我国现有的一些村民委员会是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大，人口较多，一般在1000到3000人，多的达到8000至10000人;在一些山区，村民委员会由几个自然村组成，村民居住分散;再加上土地由家庭承包经营后，很多村民农忙时下田干活，农闲时外出打工，有的长年在外经商办企业。这些村经常召开村民会议有一定困难。在这种情况下，为了保证广大村民当家做主，及时反映村民的利益和要求，村民委员会可以召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。根据法律规定，这两种村可以召开村民代表开会，并不是必须召开村民代表开会。有的村虽然人口较多，但居住比较集中，经济条件较好，召开村民大会比较方便。有的村虽然居住分散，但交通方便，人口也不多，召开村民大会也比较方便。在这些情况下，仍应坚持召开村民大会。

 

在实践中应当注意一种倾向，即用召集村民代表开会取代村民会议。由于村民代表人数少，召集会议方便，遇有不同意见，也好做工作。因此，有的地方为了图省事、省麻烦，只召集村民代表开会，而不召开村民会议。这种做法是不妥当的。应当明确，只有人口较多或者居住分散，召开村民会议有困难的村，才可以召集村民代表开会，行使村民会议授予的职权。不是人口较多或者居住分散的村，不能召集村民代表开会，而应当坚持通过村民会议的形式讨论决定问题，决不能用召集村民代表开会来取代村民会议。即使在可以召集村民代表开会的村，对于村中的一些重大问题，如村民委员会换届选举、罢免村民委员会成员、制定村经济发展规划、制定村规民约和村民自治章程等，也必须召开村民会议来讨论解决，以便充分发扬民主，保证和维护大多数村民的利益。

 

二、召集村民代表开会的特点

 

从法律规定来看，召集村民代表开会具有以下特点：第一，村民代表开会是特殊情况下村民会议的补充形式，既不是村民会议的常设形式，也不是村民自治的专门监督机构。召集村民代表开会的制度并不普遍实行，只在人口较多或者居住分散的村才召开;人口较少或者居住集中的村，则不召开。第二，召集村民代表开会，其讨论的事项来源于村民会议的授权，自身没有独立的职权，行使村民会议授予的权力。村民代表开会决定的事项不得同村民会议的决定相抵触，也不得超越村民会议的授权。村民会议有权撤销与村民会议的决定相抵触或者越权作出的或者是不适当的决定。第三，村民委员会召集村民代表开会并主持会议。一般是不定期召集，村里遇有需要讨论决定的事情，而召开村民会议又有困难时才召开。会议的议题一般由村民委员会提出，也可以由村民联名提出。同样采取少数服从多数的原则，集体讨论决定问题。会议作出的决定，所有村民和村干部都必须遵守执行。

 

三、村民代表的产生

 

村民代表由推选产生，具体方式有两种方式：一是由村民按户推选产生，按五户至十五户推选产生一名代表，户数较多的村可由十五户推选一人，户数较少的村可由五户推选一人，具体多少户推选一名代表合适，由各地根据情况确定;二是各村民小组推选产生，至于一个村民小组推选产生多少名代表合适，也由各地根据具体情况确定。推选的方式比较灵活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通过多次协商一致产生，还可以是选举产生。但不管采取哪种方式产生村民代表，都必须充分发扬民主，尊重村民的意愿，有利于实行民主决策、民主管理。村民代表应具备一定的参政议政能力，对本村情况比较熟悉和了解，能够客观公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人数不宜过少，太少了就没有代表性;也不宜过多，太多了不便于讨论议事，难以发挥应有的作用。具体确定多少，可根据本村的人口数、居住状况、交通条件、利益分布等情况，由村民会议决定。

 

四、村民代表的任期和职责

 

关于村民代表的任期，法律没有规定。有的地方规定村民代表与村民委员会的任期相同，任期三年;有的地方规定任期一年;有的地方的村民代表没有任期，一次一推选，会议结束了，任务也就完成了。为了使每个村民都有机会参与群众自治工作，与村民委员会召集村民代表开会的形式相适应，不宜规定村民代表的任期，而应实行一次一推选的制度。村的范围比较小，村民之间比较熟悉，推选的方式比较灵活，人数也不多，完全有条件做到。实行一次一推选制度，也有利于调动村民参加村民自治的积极性，加强对村民代表的监督。

 

村民代表的职责主要是三个方面：一是参加村民委员会召集的会议，讨论决定村民会议授权的事项;二是与推选自己的村民联系，反映他们的意见和建议;三是会议作出决定后，负责向推选自己的村民传达，动员村民认真遵守和执行。

 

第二十二条 (村务公开)

 

第二十二条 村民委员会实行村务公开制度。

 

村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：

 

(一)本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;

 

(二)国家计划生育政策的落实方案;

 

(三)救灾救济款物的发放情况;

 

(四)水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。

 

村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。

 

村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布;经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

 

【释义】本条是关于村务公开制度的规定。

 

一、实行村务公开的必要性

 

调动广大农民积极性的核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。我国的农村基层干部，绝大多数是好的或比较好的，他们辛勤工作，为农村改革、稳定、发展作出了重要贡献。但是确实也有一些村干部为政不勤、办事不公、自身不廉。这有自身素质的问题，也与缺乏必要的民主监督有直接关系。由于缺乏群众监督，有的干部不是尽职尽责地为群众办事，而是以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事;有的干部作风生硬，简单粗暴，动不动就打人骂人;有的干部热衷于搞形式主义，弄虚作假，骗取荣誉;还有的干部吃喝玩乐，挥霍浪费，贪污受贿，腐化堕落。解决这些问题，一方面要加强对农村干部的思想教育，另一方面，必须建立、健全民主监督制度，形成有效的激励、约束、监督机制。村务公开是推行村级民主监督和民主管理的基础，在基层群众自治中具有重要作用。实行村务公开和民主管理，使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，活跃农村基层民主生活;有利于充分调动广大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性;有利于加强农村基层组织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系;有利于引导农村干部依法建制、以制治村，正确执行党的群众路线和党的政策，按章办事，做好工作。

 

二、村务公开的内容

 

实行村务公开，要从农民群众普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手。凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题，都应向村民公开。根据本条的规定，村务公开的内容包括以下几个方面：

 

第一，村民会议讨论决定的事项及其实施情况。根据村民委员会组织法第十九条的规定，涉及村民利益、必须提请村民会议讨论决定方可办理的事项主要有：(1)乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用;(2)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;(3)从村集体经济所得收益的使用;(4)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;(5)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;(6)村民的承包经营方案;(7)宅基地的使用方案;(8)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。凡涉及上述事项的，村民委员会应当将村民会议讨论通过的方案予以公布，由村民监督执行;村民委员会组织实施村民会议的决定后，应将实施情况及时公开，接受村民的监督。

 

第二，国家计划生育政策的落实方案。我国是一个人口大国，计划生育是我国的基本国策。全国人口的四分之三在农村，农村是计划生育工作的重点。由于我国农村生产力水平不高，农村社会保障制度尚未建立，加上人们长期以来形成的多子多福的观念，农村的计划生育工作难度较大。考虑到农村的实际情况，一些地方制定的地方性法规或者计划生育政策，对计划生育工作实行指标控制;允许符合条件的夫妇生育第二胎。村民委员会作为基层组织，负责计划生育政策最后的落实方案。为了保证村民委员会公正合理的分配生育指标，严格执行计划生育政策，村民委员会应当及时公布落实国家计划生育政策方案的情况，接受群众监督。

 

第三，救灾救济款物的发放情况。我国是一个自然灾害发生比较频繁的国家，每年都发生一些或大或小的自然灾害，给人民群众的生命财产造成损失。党和国家建立了救灾救济制度来帮助人民群众恢复生产，重建家园。救灾救济款物的发放是一项关系到人民群众生活和社会稳定的重要工作，必须按照规定的范围、对象和标准及时发放。村民委员会负责农村救灾救济款物的发放工作。发放救灾救济款物必须做到“三公开”，即公开发放的对象和条件;公开上级拨来的救灾救济款物的数量;公开救灾救济的领取户的名单和数量等，接受村民群众的监督。

 

第四，水电费的收缴情况。水电费看似一件小事，但在农村却是一件很敏感的事。目前，随着农村生活水平的提高，我国农村大多数地区已通了电，许多地方也用上了自来水。农村的生产和生活，都有用水用电的需要。水电费支出已成为农民群众生产生活的一项重头开支。由于种种原因，农村的电价、水价情况比较复杂，有的地方还存在搭车收费的情况。有的地方，一度电一元多甚至是几元钱，电费水费分摊不公，有的人利用特权不交或少交水电费，村民群众十分不满，也严重挫伤了群众的生产积极性。为了加强村民群众对水电费收缴情况的监督，村民委员会应当及时公开水电费的收缴情况。

 

第五，涉及村民利益，村民普遍关心的其他事项。例如，村办学校和企业招收录用人员的情况，村民委员会及其成员的工作情况，在本村影响较大的民间纠纷的调解情况，以及村民要求公布的其他事项。

 

村务公开的重点是财务公开。村级财务公开的内容主要包括：财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代交费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。

 

三、村务公开的方法和要求

 

村务公开的事项要简洁明了，便于群众了解。公开的形式和方法可根据实际情况因地制宜、灵活多样，如采用张榜公布、有线广播、召集村民会议或村民代表会议等方式。各村均应当在本村适当的地方，建立专门的公开栏，进行张榜公布。

 

村务公开一要做到及时。需要公开的事项要尽早向村民公开，也可以采取定期的形式。一般一个月或两个月一次，至多不超过三个月。有些时间较长的事项，可以每完成一个阶段即公布一次进展情况。每一件较大事件完成后，要及时公布结果。为确保财务公开的及时性和有效性，涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受群众监督。二要做到内容真实。村务公开的内容要真实可靠，有凭有据，不得谎报、虚报、瞒报。村民对于公开的内容，有权进行查询，村民委员会应当自觉接受查询。每次村务公开后，村民委员会要及时召开村民会议或村民代表会议，广泛听取群众反映和意见。对群众提出的疑问，要及时作解释;对群众提出的要求，要及时予以答复;对大多数群众不赞成的事情，应坚决予以纠正。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。接到反映意见的乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门，如民政局等政府机关，应当负责调查核实有关情况，责令村民委员会公布，对于经查证核实确有弄虚作假等违法行为的，应当依法追究有关人员的责任。

 

第二十三条 (对村委会及其成员的要求)

 

第二十三条 村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。

 

【释义】本条是关于村委会及其成员要求的规定。

 

在村委会组织法制定过程中，有的同志担心村委会自治以后不听政府的话，不利于宪法、法律、法规和国家政策的贯彻落实;有的担心村委会成员(即村委会主任、副主任、委员)素质太低，不能很好地为村民服务，要求对担任村委会成员的条件作出具体规定。应当说，这些担心和建议是有一定道理的。但考虑到宪法规定年满十八周岁的公民除依法被剥夺政治权利的以外都有选举权和被选举权，没有其他条件限制。这是选举权普遍性原则的重要体现。宪法是国家的根本大法，村委会组织法不能同宪法相抵触。因此，村委会组织法除重申宪法的规定外，没有对担任村委会成员的条件作出规定。但没有规定条件，并不等于村委会及其成员不应具备一些基本条件。本条对村委会及其成员的基本要求作了规定。根据本条规定，村委会及其成员应当做到：遵纪守法，办事公道、廉洁奉公，热心为村民服务。

 

一、遵纪守法

 

遵纪守法，就是遵守宪法、法律、法规和国家政策。

 

宪法，是国家的根本大法。它是最高国家权力机关即全国人民代表大会制定的，主要规定国家根本政治制度和经济制度、公民基本权利和义务等，具有最高法律效力。一切法律、法规和其他各种规定都不得同它相抵触，否则无效。建国后，我国在1954年、1975年、1978年曾颁布过三部宪法，现行宪法是第四部宪法，颁布于1982年12月五届全国人大第五次会议，之后在1988年七届全国人大第一次会议和1993年八届全国人大第一次会议又作了两次修改，1999年九届全国人大第二次会议将再次对宪法进行部分修改。

 

法律，是由全国人大及其常委会依照法定程序制定的规范性文件，具有仅次于宪法的法律效力。十一届三中全会以来，截止1998年12月，全国人大及其常委会共通过了340多件法律和有关法律性问题的决定，其中与村民生产、生活关系比较紧密的有村委会组织法、选举法、民法通则、婚姻法、继承法、兵役法、土地管理法、森林法、水法、水土保持法、乡镇企业法、草原法、渔业法、矿产资源法等，村委会及其成员都应当认真遵守和执行。

 

法规，包括行政法规和地方性法规。行政法规是国务院颁布的规范性文件，现已有800多件。地方性法规是省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和批准的规范性文件，现共有6000多件。行政法规的效力次于宪法和法律，地方性法规的效力次于宪法、法律和行政法规。

 

国家政策，是党和国家在一段时期内为实现某一目标而制定的原则和措施。比如，在本世纪内将我国人口控制在13亿以内，是我国在2000年以前要实现的一个目标，国家为实现这一目标而采取的计划生育措施，就是一项国家政策。国家政策的效力不同于宪法、法律、法规，但也具有约束力，村委会及其成员也应当遵守和执行。国家政策是指中央制定的政策。各地方制定的政策符合宪法、法律、法规和国家政策的，村委会应当遵守和执行，不符合的则可以不执行甚至可以抵制。如乱收费、乱占耕地、乱砍滥伐等，村委会不仅不能执行，而且应当予以抵制。

 

此外，在我国还有一种规范性文件叫规章。根据宪法和有关法律规定，国务院各部、各委员会可以制定规章(俗称部委规章)，各省、自治区、直辖市以及省会市和经国务院批准的较大的市的人民政府也可以制定规章(俗称地方政府规章)。规章的效力次于宪法、法律、法规。规章只要符合宪法、法律、法规，村委会应当遵守和执行，不符合的则可以向有关部门(如制定该规章的部门和它的上级部门)提出，由有关部门依法处理。

 

遵守宪法、法律、法规和国家政策的前提，是学习和掌握宪法、法律、法规和国家政策。不知法、不懂法，就不能很好地守法。实践中，许多违法行为都是由于不知法、不懂法引起的。村委会成员不仅自己要带头学，而且还应当组织村民学。只有全体村民都掌握了宪法、法律、法规和国家政策，才能运用法律武器保护自己的合法权利和利益。因此，认真学习宪法、法律、法规和国家政策，对搞好村民自治，发展基层民主政治、经济、文化，具有重要意义。

 

二、办事公道、廉洁奉公

 

村委会作为群众自治组织，承担着本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷等各项工作，与村民权利和利益密切相关。因此，村委会及其成员有没有威信，村民满意不满意、拥护不拥护，关键是村委会及其成员办事公道不公道、廉洁不廉洁。

 

什么叫办事公道?就是村委会及其成员在办理村民自治事务时要做到合法、合理，一碗水端平。合法，就是要符合宪法、法律、法规和国家政策。合理，就是要讲道理，要符合公认的道德标准。

 

什么叫廉洁奉公?就是不多吃、多拿、多占，做到公私分明，不徇私情，不以公谋私，真正以最大多数村民的最大利益为一切工作的出发点和归宿。

 

要做到办事公道、廉洁奉公，一要正确处理集体利益与个人利益的关系。在农村基层，集体利益和个人利益往往交错在一块，有时两者是一致的，有时则是矛盾的。一致时比较好办，但矛盾时怎么办?是先公后私，还是先私后公，甚至损公肥私，这对村委会及其成员是一个重要考验。有的村委会成员没有摆正集体利益和个人利益的关系，忘记了自己是村民选举出来的广大村民的办事人，而是利用手中掌握的权力谋取私利，最后也被村民所抛弃。二要坚持原则，善于做说服教育工作。村委会的工作牵涉村民的权利和利益，比如宅基地、计划生育名额该给谁不该给谁，调解民间纠纷如何分清是非等等，都必须坚持原则，对不明真相或者无理取闹的村民多做说服、解释、教育工作。坚持原则，有的可能一时不被理解，但时间长了，大多数村民就会有一个比较公正的看法，村委会及其成员的威信就能树立起来，村民自治就可以开展得比较顺利。

 

三、热心为村民服务

 

本法规定了村委会许多任务，头绪很多，而村委会成员又不脱离生产，都承包着自己的一份责任田，虽然有一定的补贴，但这些补贴与村委会成员所付出的劳动往往不成正比。而且从事村委会工作，有时还会受到来自村民一些不是十分公正的责备。比如有的事情可能绝大多数村民同意，但有少数村民不同意;有的可能从长远看是对的，但一时有些村民可能不理解等等。因此，从事村委会工作，没有一份热心肠不行，没有一点奉献精神不行。如果村委会成员都从个人得失考虑，什么都讲按劳取酬，给多少补贴做多少工作，是肯定做不好村委会工作的。

 

热心为村民服务，同时也要注意切合实际，不能好高鹜远。有的村委会成员用心很好，但结果却不很好，其中一个重要原因就是脱离了实际可能。农村各地经济发展和自然条件很不一样，许多事情其他地方能办到，本地不一定能办到;其他地方能办好，本地不一定能办好。因此，村委会成员既要热心为村民服务，又要有务实精神，做到头脑冷静、脚踏实地，不能光凭热情，不要跟着别的地方起哄，不切合实际地同其他地方攀比。

 

热心为村民服务，还要注意工作方法，注意团结大多数。有的村委会成员工作热情很高，但工作方法简单粗暴，不善于做细致的说服解释工作，虽有一腔热血，却总做不好工作。因此，村委会成员不仅要有一份热心肠，还要了解村民的思想觉悟，善于把自己的想法化作村民的想法，取得多数村民的支持和拥护。只有这样，才能真正把工作做好，把良好的想法变成现实。否则，得理不让人，弄得孤家寡人，则可能把可以办好的事办糟。

 

第二十四条 (村委会及其成员的工作方法)

 

第二十四条 村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。

 

村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。

 

【释义】本条是关于村委会活动原则的规定。

 

村委会的活动原则，是指村委会进行工作所必须遵循的准则。根据本条规定，村委会的活动原则是：群众路线原则，少数服从多数原则，说服教育原则。

 

一、群众路线原则

 

群众路线是我们党和政府的一项优良传统，村委会作为基层群众自治组织，更应该坚持群众路线。如果村委会开展活动不走群众路线，就会失去群众支持，群众自治就会变成少数村委会干部自治，就背离了宪法和村委会组织法的规定。因此，坚持群众路线，是村委会开展活动所必须遵循的一项根本原则。

 

坚持群众路线，一要充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，特别是不同意见;二要实行少数服从多数，按照多数人的意见作出决定;三要坚持宣传、解释、说服、教育，不搞强迫命令，不得打击报复，使群众心朝一处想，劲朝一处使。

 

坚持群众路线，充分发扬民主，就是要坚持从群众中来，到群众中去。从群众中来，就是村委会办什么事，怎么办，必须广泛听取群众的意见，让群众充分发表意见，把意见都讲出来，做到知无不言，言无不尽。听取群众意见，赞同的意见要听，但主要是听取不同意见、反对意见。因为不同意见、反对意见，更有利于完善原来的设想。对不同意见必须采取兼听则明的态度，对的就吸收，不对就进行解释，绝不能老虎屁股摸不得，谁提点反对意见，唱个反调，就给人家小鞋穿，在生产、生活各方面给人家制造障碍，甚至采取一些非法手段侵犯别人的人身权和财产权。到群众中去，就是把群众的意见加以归纳整理并按照少数服从多数的原则作出决定后，再到群众中去进行宣传、解释，把大家团结起来，特别是把原来有不同意见的群众团结到一起，形成一股合力，保证决定的贯彻落实。

 

二、少数服从多数原则

 

实行民主集中制，少数服从多数，是群众路线的重要体现，是民主的内在要求。实行民主，大家都有权参加涉及公共事务和公益事业等问题的讨论决定，意见难免不一致，你这样主张，我那样主张，以谁的主张为准?只能实行少数服从多数，按照多数人的意见作出决定。如何计算多数?不同情况有不同的计算方法。就村民会议而言，由于参加会议的人员相对较多，特别是人口比较多的村更是如此。为了使村民会议所作决定既能体现多数人的意愿，又便于作出决定，提高效率，根据本法第十七条的规定是实行简单多数。具体又区别两种不同形式的村民会议而不同。一种是由全体村民参加的村民会议，应有全体村民的过半数参加，会议方为有效，所作决定应获得到会的村民过半数赞成。比如，某村有十八周岁以上的村民100人，至少必须有51人参加会议，会议方为有效。如果有60人参加会议，所作决定至少必须有31人赞成，才能获得通过。另一种是由户派代表参加的村民会议，应有2/3以上的户的代表参加，会议方为有效，所作决定应获得到会的人员过半数赞成。比如，某村有100户，至少必须有67户派代表参加会议，会议方为有效。如果有70户派代表参加会议，所作决定至少必须有36户的代表赞成，才能获得通过。就村委会而言，由于村委会成员人数较少，为了使村委会作出的决定具有民主性，避免少数人专断特别是个人专断，应当实行绝对多数，即应获得全体村委会成员的过半数赞成，才能作出决定。比如，某村有村委会成员共7人，凡由村委会作出的决定至少必须有4人赞成，才能获得通过。

 

少数服从多数，按照多数人的意见作出决定后，就成为全村的集体决定，全体村民都必须遵守和执行，不仅投赞成票的村民必须自觉遵守和执行，投反对票的少数人也要服从、遵守和执行，决不能因为自己不同意拒不服从、遵守和执行。但对少数人的意见应当尊重，只要这少数人在行动上服从、遵守和执行多数人的决定，应当允许其保留自己的不同意见，不得对其讽刺、排挤、歧视，更不得对其进行打击报复。

 

三、说服教育原则

 

说服教育原则，就是村委会开展工作，不能搞强迫命令，而必须靠说服、动员、解释、教育等过细的思想工作来保证各项决定和村规民约的贯彻落实。

 

坚持教育说服原则，是由村委会的性质所决定的。村委会作为农村基层群众自治组织，与国家政权不同。国家政权掌握着军队、警察、监狱等强制力量，对国家法律、法规的遵守和执行，虽然也要进行说服教育，但国家强制力的保证是一个重要的方面。比如，对违犯国家法律、法规的行为，有关国家政权机关可以依法予以罚款、拘留、判刑。对群众之间发生的婚姻纠纷、家庭财产纠纷、债权债务纠纷等，有关国家政权机关(如人民法院)经调解达不成协议的，可以依法作出裁决或者判决;对裁决或者判决拒不履行的，可以采取强制手段(如采取拍卖财产、划拨存款等)保证其履行。但村委会不是国家政权机关，没有强制力量，对村委会作出的决定和制定的村规民约，没有强制力量保证其实施，对违犯村委会决定和村规民约的行为，不能使用强制手段，特别不能限制其人身自由，而只能采取说服教育的办法，通过过细的思想工作，通过摆事实、讲道理，使违犯者知错改错。村委会调解民间纠纷，也只能通过说服教育，在双方自愿的基础上达成调解协议。达不成协议的，村委会不能强制一方如何如何;达成协议后又不履行的，村委会也不能强制其履行。

 

坚持说服教育，就不能搞强迫命令，要做到平心静气，不能急躁，对群众一时不理解、想不通的事情，不能强行推行，要允许群众有一个逐步认识的过程。搞强迫命令，虽然正确的事情可以办得比较快，但一旦决策错误，所造成的后果也很严重。说服教育，就一时一事而言，也许见效不那么快，但就长远而言，则可以避免少犯许多错误。中国有句古话叫：“磨刀不误砍柴功”，说服教育就是一种磨刀，一时看似慢了，但从长远看，则能使自治开展得更好，更有成效。

 

第二十五条 (村委会下属机构的设置)

 

第二十五条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。

 

【释义】本条是对村委会下设委员会的规定。

 

村民委员会要完成法律规定的各项任务，管理涉及村民衣、食、住、行等内容丰富、复杂的基层社会公共事务，解决事关本村村民切身利益的种种问题，需要有相应的工作机构。由于我国幅员辽阔，地区差异较大，各地村民委员会的规模设置、村民数量，以及村民委员会工作任务的重点有所不同，因此，应本着根据工作需要、宜简勿繁的原则，决定设立哪些委员会，以及每个委员会的人数。村民委员会根据需要，可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。这里所说的根据需要，是指根据本村实际工作需要、经济发展状况以及广大群众的意愿等方面的情况。

 

人民调解委员会是调解民间纠纷，用法律知识和社会主义道德风尚教育群众、团结群众的一个基层群众性组织。早在抗日战争时期，我们党领导的各个根据地就相继开展了人民调解工作，积累了丰富的经验。建国以来，我国广大的乡村城镇建立了众多的人民调解委员会。刘少奇同志曾经指出：“人民调解委员会是政法工作建设的第一道防线，必须加强。”邓小平同志1957年9月在党的八届三中全会上的报告中谈到人民调解委员会组织时指出：“这是一种群众性的自我教育、自我监督、自我约束的办法，是社会主义社会限制个人主义、改变旧的风俗习惯、形成新的风俗习惯的重要办法，不但在农村中，而且在城市中，在厂矿、机关、学校中，都可以试行。”人民调解工作在我国受到普遍重视，也为国际友人所赞赏，被誉为具有中国特色的“东方经验”。

 

为了进一步加强人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，有利于社会主义现代化建设，1989年6月，国务院制定和颁布了《人民调解委员会组织条例》。条例规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会由委员3--9人组成，设主任1人，必要时可以设副主任。人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每3年改选1次，可以连选连任。多民族居住地区的人民调解委员会中，应当有人数少的民族的成员。人民调解委员会委员不能任职时，由原选举单位补选。人民调解委员会委员严重失职或者违法乱纪的，由原选举单位撤换。

 

可以当选为人民调解委员会的委员应当是为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。人民调解委员会的任务是调解民间纠纷，并且通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。人民调解委员会应当向村民委员会或者居民委员会反映民间纠纷和调解工作的情况。

 

人民调解委员会的调解工作应当遵守一定的原则，即依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解;调解工作应当在双方当事人自愿平等的基础上进行;尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

 

治安保卫委员会是发动群众协助人民政府维护社会治安、同一切刑事犯罪活动作斗争的一个基层群众性治安保卫组织，是村民委员会的一个下属机构。治保会在全国城乡的普遍设置是当年根据毛泽东同志的倡导建立起来的。早在1951年5月，毛泽东同志就曾经指出：“全国各地，必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众性治安保卫委员会。”1952年6月，经中央人民政府政务院批准，8月11日公安部公布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，明确规定了治保会的任务、组织机构和活动原则。1979年，第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议，重申《治安保卫委员会暂行组织条例》继续有效，全国城乡治保会普遍恢复和进一步健全，在维护社会治安，维护城乡的生产和生活秩序方面发挥了重要的作用。农村中的治安保卫委员会设在村民委员会中，作为村民委员会下设的一个委员会，有利于加强治安保卫委员会的领导，进一步做好农村基层治安保卫工作。根据《治安保卫委员会暂行组织条例》，治安保卫委员会的委员人数，应视各单位人数多少，情况繁简，由3至11人组成，设主任1人，副主任1至2人。治安保卫委员会成员的选举，要由村民提出候选人，选择政治思想好、作风正派，能联系群众，热心治保工作，有一定业务能力的村民，经过民主协商，村党支部和公安保卫部门审查后进行选举，可以连选连任。

 

公共卫生委员会是负责办理卫生宣传、治理环境、防病治病等公共卫生事务的基层群众性组织。公共卫生事业在我国有着悠久的历史。早在井冈山革命根据地时期，就建立了各级卫生组织，在各级苏维埃政权体系中也建立了卫生机构。解放以后，在党和政府的领导下，我国卫生事业有了进一步的发展。 1952年党中央、毛主席发出了“动员起来、讲究卫生、减少疾病、提高健康水平”的号召，周恩来总理亲自主持建立中央爱国卫生运动委员会的工作，随即，地方各级政权组织和各大中企业事业单位也都成立了相应的组织。70年代初，党中央明确提出了农村爱国卫生运动的任务要以“两管五改”(管水、管粪和改造水井、厕所、畜圈、炉灶、环境)为中心，把爱国卫生运动同农村的治山、治水、修路、建设新农村结合起来。1981年起提倡的“五讲四美”活动，把“讲卫生”、“环境美”纳人为社会主义精神文明建设的基本内容，随着建设两个文明活动的不断深入，公共卫生事业也越来越得到普遍重视。关于公共卫生委员会的设置和产生，目前尚无法律规定，可以参考调解、治安保卫等委员会的组织方法，按工作需要，选择热心卫生工作，有一定专业知识的村民，经过选举组成公共卫生委员会。

 

村民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生三个委员会，这并不说明每个村民委员会必须设立这三个委员会或者只能设立这三个委员会。随着社会主义现代化建设的发展，我国农村出现了许多新情况、新问题，村民自我管理、自我教育、自我服务的工作也更加广泛和形式多样。因此，村民委员会根据需要可以设立一些其他委员会。实行联产承包责任制后，为了管理土地，管理生产，一些地方成立了土地管理委员会;开展计划生育工作以来，许多村民委员会积极配合，进行广泛的宣传、检查和监督，计划生育委员会应运而生;为了兴办本地区公益事业，发展集体福利事业，组织各种合作经济，管理村办企业，许多地区的村民委员会设立了生产服务委员会、社会福利委员会;根据村民委员会自我教育的要求和社会主义精神文明建设的需要，各地村民委员会采取多种形式，丰富村民的文化生活，发展本村的文化、教育、卫生事业，有些地方设立了文化教育委员会或教科文卫委员会。实践证明，根据当地实际，结合村民委员会的任务，建立健全村民委员会的工作部门，对搞好村民委员会工作是十分必要的。各地可以以法律规定的三个委员会为基础，作与本村情况相适应的增减和调整，设立其他委员会。

 

村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。即可以兼任下属委员会的主任、副主任或委员;人口少的村的村民委员会可以不设下属的委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。这样有利于提高工作效率和减轻农民负担，体现了精简、效能的原则，符合我国农村的实际。

 

第二十六条 (村委会的帮教任务)

 

第二十六条 村民委员会应当协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。

 

【释义】本条是关于对被依法剥夺政治权利的村民的教育、帮助和监督的规定。

 

“被依法剥夺政治权利的村民”，是指人民法院依据刑法的有关规定判处了剥夺政治权利刑罚的人。包括附加剥夺政治权利或者单独判处剥夺政治权利刑罚的犯罪分子。根据刑法规定，对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利;对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。独立适用剥夺政治权利的对象，包括侵犯公民人身权利、民主权利罪中的非法剥夺他人人身自由的犯罪分子、妨害社会管理秩序的犯罪分子、危害国防利益罪中的聚众哄闹、冲击军事禁区和军事管理区的犯罪分子以及渎职罪中泄露国家秘密的犯罪分子等。附加剥夺政治权利的刑期，从徒刑、拘役执行完毕之日或者从假释之日起计算，剥夺政治权利的效力当然施用于主刑执行期间。剥夺政治权利，是剥夺下列权利：(1)选举权和被选举权;(2)言论、出版、集会、结社、游行、示威等各项权利;(3)担任国家机关职务的权利;(4)担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督;不得行使上述权利。

 

根据刑事诉讼法第二百一十八条的规定，对于被剥夺政治权利的犯罪分子，由公安机关执行。即由公安机关负责对被剥夺政治权利的人进行管理、监督和教育，村民委员会作为基层群众性自治组织，协助人民政府维护社会治安，应当协助当地公安机关对本村中被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督，使他们能够认罪守法、接受改造，成为新人。村民委员会要经常向他们宣传法律，教育他们遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理等方面的规定，不得有违法行为，不得行使法律禁止在被剥夺政治权利期间行使的权利。同时，要对他们给予帮助。“被依法剥夺政治权利的村民”，被剥夺的是政治权利，并不是这些村民的其他权利也被剥夺了。村民委员会要帮助“被依法剥夺政治权利的村民”，将他们编人村民小组，分配他们应得的承包地，帮助他们自食其力，为他们认真改造重新做人创造条件。

 

第二十七条 (村委会与驻在单位的关系)

 

第二十七条 驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是，他们都应当遵守有关村规民约。所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同这些单位有关的问题，应当与他们协商解决。

 

【释义】本条是关于驻在农村的机关和单位与村委会的关系的规定。

 

一、驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村委会

 

根据本条规定，驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员，不参加村民委员会组织。因为在我国，由于工作需要，有一些机关，如政府的派出机构，某些乡、民族乡人民政府，中国人民解放军的野战部队、边防部队，矿山、油田和其他一些与农村紧密联系的企业、事业单位驻在农村。这些单位和组织的人员，不参加村民委员会组织。这主要是：(1)上述单位和组织的人员及其家属，在其居住区，一般都设立了家属委员会或居民委员会，管理自己的事务。在基层社会生活中，他们已经有了自治的组织。(2)上述单位的人员虽然住在农村，但他们在经济、文化、生活方式等方面，与村民有许多不同之处，不宜合为一体，同村民一起自治。

 

二、不属于村办的集体所有制企业单位的人员，可以不参加村民委员会

 

驻在本村而又不属于本村办的集体所有制企业单位的职工，他们中有些人是城镇居民，参加了所在地的居民委员会;有些是其他村的村民，也参加了居住地的村民委员会;有些职工属本村村民，需要参加本村的村民委员会。因此，对不属于村办的集体所有制企业单位的人员，是否参加驻地的村民委员会组织，法律没作硬性规定。也就是说，县、乡或者县以上在农村办的属于劳动群众集体所有的企业单位的人员根据具体情况，可以参加、也可以不参加村民委员会组织。

 

三、驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位及不属于村办的集体所有制单位的人员必须遵守其驻在村的有关村规民约

 

村规民约是一个村的村民根据宪法、法律、法规以及国家政策的规定，就涉及本村村民利益的一些重大问题共同制定的自我约束、自我管理、自我监督的行为规范。村规民约的制定和执行，是村民委员会组织村民开展自治的重要途径和必要手段，是在我国农村基层发展社会主义民主，建设社会主义物质文明和精神文明的重要保证。全体村民都必须共同遵守村规民约。驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位及不属于本村办的集体所有制单位的人员也应当遵守。因为，他们虽然不属于本村的村民，也不参加所在地的村民委员会组织，但由于该单位驻在农村，其活动与该村利益相关，如果他们不遵守驻在村的有关村规民约，则可能损害村民的利益，影响村民正常的生产、生活。因此，驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员及不属于村办的集体所有制单位的人员都应当遵守有关村规民约。这里规定的遵守“有关村规民约”，即并不是所有的村规民约都需要遵守。因为有些村规民约与驻在单位没有直接关系，如村里对村干部的要求、村级组织的相互关系、村集体经济的管理等，驻在单位和人员不存在遵守的问题，所以规定驻在单位的人员只需要遵守与他们有关的那部分村规民约即可。

 

四、所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同上述单位有关的问题时，应当与他们进行协商。

 

应当邀请驻在单位派代表出席有关会议，尊重有关单位的意见，做到“协商解决”问题，尊重双方意愿，维护双方利益。村民委员会还应当支持驻在农村的机关、团体、部队、企业、事业单位的工作，为他们顺利开展工作提供便利。双方要友好相处，团结互助。

 

第二十八条 (地方人大的保证职责)

 

第二十八条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。

 

【释义】本条是关于地方人大及其常委会监督本法实施的规定。

 

关于国家权力机关的职权，宪法和有关法律作了规定，归纳起来，有立法权、任免权、决定权和监督权四项职权。人大及其常委会的监督是国家权力机关代表人民的根本利益和意志的最具权威性的最高层次的监督，在整个监督体系中处于核心地位。

 

宪法和地方组织法规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会在本行政区内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。村委会组织法作为农村基层群众自治的重要法律，是否能够得到认真执行，对我国农村的民主政治建设乃至国家民主政治建设具有重要意义。为此，本条根据宪法和地方组织法的规定，重申了地方各级权力机关对本法实施的监督职责，突出和强调了地方权力机关在监督村委会组织法实施、保障村民自治权利方面的责任。因此，地方各级权力机关，特别是县的人大常委会和乡镇人大，应认真学习村委会组织法，确实担负起监督职责。

 

地方各级权力机关监督本法的实施，主要是监督政府严格依法办事，一方面要监督政府特别是县政府负责基层社会建设的民政部门和乡镇政府是否认真履行职责，乡镇政府对村民自治是否依法给予指导、支持和帮助;另一方面要监督政府特别是乡镇政府是否非法干预村民自治范围内的事务。同时，也要监督村委会和村民是否严格遵守和执行村委会组织法。地方各级权力机关对在本行政区域内出现的违反村委会组织法、侵犯村民自治权利，破坏村民自治的行为，应当依照法定程序予以纠正或督促有关部门依法予以纠正。

 

第二十九条 (实施办法的制定)

 

第二十九条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。

 

【释义】本条是关于授权省级人大常委会制定实施办法的规定。

 

宪法规定：“省、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对自治区制订和颁布地方性法规，也有相应规定。这些规定为地方立法提供了宪法和组织法上的依据。

 

授权省、自治区、直辖市人大常委会制定《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施办法，主要是考虑到我国是农业大国，幅员辽阔，农村人口众多，区域性差异大，情况较为复杂，以一部法律具体地涵盖所有内容，反映所有情况是无法做到的。本法是从整体上对村委会的组织作了规定，着眼于建立起村民自治的基本制度，条文留有余地，这就需要地方立法主体根据具体情况和实际需要以立法的形式加以细化，以便在情况各异的区域内得以有效实施，从而体现宪法中规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

 

地方立法应遵守以下原则：

 

(1)不得同宪法、法律、行政法规相抵触。一方面不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相违悖，另一方面不得与宪法、法律、行政法规的基本精神相违悖。

 

(2)有利于村民自治。本法第二条就开宗明义规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，这就决定了本法的基本精神是要保障农村村民实行自治，发展农村基层民主。

 

(3)实事求是，从实际出发。这是弹性原则，地方要结合本行政区的实际情况制定实施办法，体现地方特色。

 

第三十条 (施行时间)

 

第三十条 本法自公布之日起施行。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。

 

【释义】本条是关于村委会组织法施行日期的规定。

 

1998年11月4日，中华人民共和国主席江泽民签署第九号主席令，正式宣布：“《中华人民共和国村民委员会组织法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月4日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》公布，自公布之日起施行。”因此，本法的施行日期为1998年11月4日，1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。