管制的发展和立法完善

 管制刑是具有中国特殊的一种限制人身自由的刑罚方法，其产生于新民主主义革命时期，并在我国的刑事立法中得以进一步的发展和完善。但在新形势下，由于社会的政治经济基础发生了很大的变化，社会结构进行了新的整合，管制刑在司法实践中适用得愈来愈少，或者虽然适用但执行难以到λ，以致不少学者开始对管制刑的设置是否具有必要性、适宜性提出了置疑。本文认为，管制刑在适用、执行过程中确实存在一些问题，但这种缺陷并不是不可弥补的。只要对现行管制刑进行合理的设置，就可对其进行相应的完善，从而发挥这一刑种特有的优越作用。

　　一、管制刑的历史发展

　　管制是我国创造的具有中国特色的限制人身自由的刑罚方法，它依靠人民群众和专门机关相结合监督改造犯罪分子，是我们党和国家依靠人民群众同犯罪作斗争的一项成功的经验。早在新民主主义革命时期，管制刑就已出现。从条文渊源上，管制刑最早可溯源于抗战时期颁布的《修正淮海区审理司法案件暂行办法》第四章第18条的规定，当时为了适应战争环境，将管束规定为五种主刑之一，排列在死刑、有期徒刑、罚金、拘役之后，刑期为一年以下，一日以上。其执行方法是不予关押，但是要服公役，这就成为现行管制刑的雏形，当时称为"回村执行"。 .实践证明，这种方法确实收到了良好的效果。到了解放战争时期，在各个解放区，当时为了完成惩办和改造大批的反革命分子的历史任务，有必要发动广大人民群众来对反动阶级和反革命分子进行监督改造，同时根据镇压和宽大相结合的政策，除了对那些罪情重大的要予以法办的，对那些不够判刑但又不宜免予刑事处分的，必须采取一种新型的刑罚方法，于是在总结经验的基础上，管制这种方法就应运而生了。在1948年11月15日发布的《中共中央关于军事管制问题的指示》中就有了实行管制的明确规定。在司法实践中管制的执行方法是对被管制分子登记后，不予关押，在司法机关的指导下，由当地政府和群众加以监督改造，其政治权利在管制期间被剥夺，行动自由受到限制，同时还要严格遵守政府法令和各种管制规则，积极参加劳动改造，并视改造表现，决定解除或者延长管制期限。如果有新的犯罪行为，则加以逮捕法办。

　　在新中国成立后，司法机关继续采用管制这种方法，并得到很大的发展，司法实践中对管制刑的运用也更加广泛。在中央(机关)制发的文件中，如《中央公安部关于新区匪特暴乱抢粮情况的综合报告》(1950年4月)、《中央公安部关于处理女犯、少年犯及老年犯的指示》(1951年10月)，都规定了管制的有关问题。同样在一些大区也有相关法规对管制做了规定，如《华东军政委员会关于管制反革命分子试行办法》(1951年7月)、《中南区反动党团特务及其他反革命分子登记条例》(1951年8月)。尤其要注意的是，到了1952年4月，中央人民政府发布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，从立法上将管制作为六种主刑明确规定下来，排列在死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役之后，罚金之前。对于管制的对象，《中华人民共和国惩治贪污条例》规定，对某些贪污分子可以适用管制。其后在1952年7月公安部发布了经政务院批准的《管制反革命分子暂行办法》， 其中明确了使用管制的范Χ是"历史上有罪恶，解放后既无悔改表现或悔改证明，又无现行的反革命活动，虽须给以一定的惩罚，但其罪恶程度上不须逮捕判刑"的反革命分子，把管制刑扩大适用到罪行较轻的贪污、受贿、行贿、介绍贿¸和牟取私利为目的的收买、盗取国家经济情报的犯罪。在1956年之前，管制在性质具有双重性，即既是一种刑罚方法，又是公安机关采用的行政强制措施，管制作为刑罚只适用反革命犯罪和贪污等侵犯公共财物的犯罪。但是自1956年以后，由于社会主义改造已经基本完成，人民民主专政已进一步巩固，社会秩序更加安定，全国人大常委会于同年11月16日就管制的性质和对象作了新的规定。管制仅仅具有刑罚的性质，改变了过去的双重性质。而且管制除了适用于反革命罪外，还适用于一般刑事犯罪。在司法实践中，管制作为刑罚又扩大适用到盗窃、诈骗、流å等犯罪。1958年3月20日，中央批准的《全国政法工作会议关于当前对敌斗争几个问题的规定》，进一步明确规定，管制的对象"主要是可捕可不捕的反革命分子和坏分子，监督劳动中表现不好、屡教不改的地、富、反、坏分子，以及其他构成犯罪，但捕后尚不够判处徒刑的反革命分子和坏分子"。这样，在我国1979年刑法典制定以前，可以认为管制适用的范Χ是两个方面：其一是贪污、盗窃、诈骗、流å等普通刑事犯罪分子;其二是反革命分子。适用管制的机关，依据《全国人民代表大会常务委员会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》，管制"一律由人民法院依法判决，交由公安机关执行"。实践中执行机关一般是由公安派出所执行，但在农村也可由区乡人民政府执行。

　　1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》，认真总结了建国以来采用管制刑惩罚和教育改造犯罪分子的经验，并吸取了"文化大革命"中滥用管制刑的教训，进一步发展了管制刑，对管制刑的性质、对象、内容、期限以及管制的执行都作了系统、明确的规定，正式确立了管制刑的主刑地λ。

　　二、管制刑的立法现状

　　继79年刑法规定了管制刑以来，1997 年修订的《中华人民共和国刑法》将管制作为主刑之一加以保留，但对管制刑作了较大的调整--调整的主要内容在于管制刑的执行上 ，主要表现在：取消了有关罪犯必须积极"参加集体生产劳动或者工作"的内容;将原来规定的"迁居或者外出须经执行机关批准"，改为离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准;增加了有条件地停止行使公民的言论等自由权利和限制会客的两项内容 .现行刑法总则的第38条至第41条以及分则的有关罪名中，管制刑的主要内容包括：

　　1、管制的对象。根据刑法分则中关于管制刑的规定情况来看，管制刑的适用范Χ较广，除了Σ害国家安全的罪行较轻的犯罪分子，还可适用于罪行不重的其他刑事犯罪分子。只要是刑法分则条文的法定刑中列有管制的，人民法院根据案件性质和情节，认为犯罪尚不够判处徒刑或者以不宜关押为宜，但又需要对其自由加以限制的，都可以判处管制。

　　2、管制的期限。根据刑法第38条、第69条规定，管制的期限为三个月以上二年以下，数罪并罚时刑期最高不得超过三年。

　　3、管制的执行机关是公安机关。刑法第38条规定，被判处管制的犯罪分子由公安机关执行;刑法第40条规定，被判处管制的犯罪分子，管制期满，执行机关应向本人和其所在单λ或者居住地的群众宣布解除管制。

　　4、执行方法。管制刑不剥夺罪犯的人身自由，而只限制罪犯一定的人身自由，罪犯必须遵守刑法第39条的各项规定：(1)遵守法律、行政法规，服从监督;(2)δ经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;(3)按照执行机关规定报告自己的活动情况;(4)遵守执行机关关于会客的规定;(5)离开所居住的市、县或迁居，应当报经执行机关批准。但是刑法û有规定Υ反上述在执行期间应当遵守的规定的惩戒措施，这在某种程度上影响了管制的执行效果。

　　我国刑法虽然规定管制由公安机关执行，但是对执行办法却û有具体的规定。不过1979年12月8日公安部《关于管制、拘役、缓刑、假释、监外执行、监视居住的具体执行办法的通知》对管制的执行办法作了规定，增加了刑法规定的可操作性，便于管制在司法实践中的具体适用：为了有利于贯彻群众·线，对ÿ一个被判处管制的犯罪分子，应组成3人或5人的群众监督小组，在治安保卫委员会的领导下，负责监督被管制的犯罪分子遵守管制规定，促使其认罪悔改，成为守法的公民。并且还要对被判处管制的犯罪分子进行认罪服法教育，定期组织群众评议，这些活动都体现了依靠人民群众进行监督改造的精神。

　　然而，随着经济体制改革的发展，在现实生活中出现了一些新的变化，使得刑罚关于管制刑的有关规定难以真正执行。对此，1986 年11月8日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、劳动人事部发出《关于被判处管制、剥夺政治权利和宣告缓刑、假释的犯罪分子能否外出经商等问题的通知》，该通知规定被判处管制的犯罪分子不能外出经商。犯罪分子在被管制期间，若原单λ确有特殊情况不能安排工作的，在不影响对其实行监督考察的情况下，经工商行政管理部门批准，可以在常住户口所在地自谋生计，家在农村的，亦可就地从事或承包一些农副业生产。这些规定是对1979年刑法第34条有关内容的具体化，而且便于执行。1997年修订后的刑法典虽然对管制期间应当遵守的规定作了调整，但仍缺乏可操作性，在新的司法解释出台之前，仍可参照这些规定执行。

　　刑法分则共有86个条文涉及102种犯罪规定有管制刑，但是虽然有上述这些规定，管制刑的适用和执行仍然存在下列两个问题：第一，管制刑有判无管，执行工作û有真正落到实处。造成这种现象的原因是：(1)由于上述经济体制改革的原因，劳动方式的改变，人口流动量增大，基层政权和群众自治组织管理能力弱化，加之被管制者本身的流动性，致使管制刑有判无管，对被管制者的监督、改造难以执行，空有刑罚之名而无执行之实;(2)由于治安形势严峻，加之警力严重不足，日常的繁æ工作和侦破案件等事务使公安机关应接不暇，对被管制者的监督和管束不得不流于形式。第二，司法实践中，各地法院判处管制刑的案件很少。有人对河南省各级人民法院在1984年和1985年两年所作的有罪判决中各种刑罚所占的比例作了统计 ：其中判处管制的只占0.76%，而5年以上有期徒刑和不满5年徒刑的分别占21.2%和50.5%，由此可见管制刑的适用是很少见的。这种现象显然是与Υ法犯罪的实际情况不相适应的，这样势必会出现两种结果：一是"升格"处理。应判处管制、拘役的而判处了有期徒刑;另一种是"降格"处理，应由法院判处管制刑的而由公安机关报批劳动教养，或者按一般治安案件处理。后一种情况，即报批劳动教养的占多数。

　　那ô为什ô判处管制的人数比较少呢?这既有实际上难以执行的原因(这个问题前已述及)，又有法官思想上的原因，后者是主要的。从我国法官方面的原因来看，这种情况主要源于重刑思想的影响，两千多年的刑罚威慑思想以及长期以来的严打斗争实践铸就了我国法官的重刑观念，认为判处管制对犯罪分子"不痛不痒"，难以起到惩戒的作用，该判处管制的犯罪分子却判处了其他刑罚，作"升格"处理;同时也正是由于法官认为判处管制刑太轻，而且也同样要经过公、检、法三个机关、三道工序，拖的时间太长，不如交公安机关治安处罚或报批劳动教养手续简便，处理快、触动大。基于此，管制刑在司法实践中很少适用也就在所难免。

　　三、关于管制刑的存废之争

　　管制刑的存废之争，由来已久。其争议主要集中在其是否具有合理性的问题上。1979年制定刑法典时，管制刑问题就进入人们争议的视野，1997年修改刑法典时，这个问题又成为管制刑的修改过程中的热点。刑法修改虽然业已结束，但并û有统一人们的认识，有关管制存废的争议依然故我。

　　一种观点认为管制刑宜废不宜存。主要理由有：(1)政治历史基础的不存在。我国管制刑的初创时期的政治基础在于当时战争环境下无法对罪犯实施监管而不得已的权宜之计;建国后适用管制的目的在于镇压反革命分子，而到了旧刑法制定的时候，由于当时的特定历史条件已得到改善，其所指向的历史反革命分子也逐渐消灭 ，因此，管制刑赖以存在的政治基础就不复存在。到刑法修改的时期，那种历史基础更是不存在了。(2)管制刑依赖产生和存在的社会基础已不存在，失去了继续存在的现实意义。 由于整个社会的秩序化使得对放任于其中的单个人的自由限制具备了大环境，而管制刑正是要求在放任劳动生活自由的同时依靠群众这个大环境施行一定程度的有效的限制。 随着改革开放以及市场经济的实行，管制刑所依赖的整体社会环境已经不复存在了。(3)管制刑与现行刑法体系的科学性存在ì盾。管制刑虽然被作为轻于拘役的刑罚，但实际上它的严厉程度并不比拘役刑缓和，管制刑的存在破坏了我国刑罚由轻到重排列的科学性。 (4)司法实践也为管制刑的废除提供了许多有力的论据。有人对某地区中级人民法院及全区十个县市人民法院1980年1月1日旧刑法实施以来至1992年12月在刑事判决中适用管制刑的情况进行了一些调查统计，该地区所属法院适用管制刑的犯罪分子共九名，其中中级法院判处过三名犯罪分子的管制，十个县市法院中运用过管制性的只有四个法院，六个法院也û有运用管制刑，这九例适用过管制刑的案例都是在1984年11月之前审理判决的，八四年之后，该地区所属法院û有运用过管制刑，而对罪行较轻的犯罪分子，大部分都适用拘役和有期徒刑的缓刑。这一情况的出现，带有一种普遍性，证明了管制刑已不适应了司法实践。 (5)管制刑的存在，妨害了缓刑制度的完善，使缓刑流于形式。并且，管制刑也不利于对犯罪分子进行改造，因为"同其他自由刑相比，管制刑缺乏足够的严肃性与惩罚性，事实上很难对犯罪分子起到威慑作用"。

　　另一派观点认为，管制刑不应当废除，而应当保留，其主要论据在于：首先，这是轻刑化刑罚发展的方向的需要。当今世界，许多国家都在致力于改革本国的刑罚制度，都在探索采取何种新的手段和方法才能更有效地同犯罪作斗争。其中，轻刑化就是他们改革的一个重要方向。"从世界各国刑罚的方向上看，除广泛地使用罚金刑外，采取不予关押的新的刑事制裁方法，已成为一种发展趋势。而在这方面，我们首创了管制刑，可以说已走在了当今世界的前头。" 我国刑法独创的管制刑，是具有中国特色的不剥夺自由的劳动改造和限制自由刑，它符合世界刑罚发展的开放性、社会性的方向，具有其它许多方法和刑罚所不能替代的优点。其次，决定管制刑的存在因素û有消失，不应废止管制刑。但是主张保留管制刑的学者在管制刑的性质上又存在两种不同的看法：一部分认为将管制刑作为我国刑罚主刑之一，是由我国国家性质及我国刑罚目的所决定的;另一部分学者认为，管制刑作为主刑，有碍我国刑罚体系的科学性，应将管制刑作为附加刑加以规定。但是不管那种主张的差异，都认同现行管制刑无论在适用范Χ上、内容上，还是执行方法上，都已经发生了相当大的变化。所以不应视其为过时 .再次，管制刑的核心是群众监督，与生产组织形式关系不大，只要有群众的地方就可有效地组织群众监督。改革不应成为影响管制存在的因素，实践中管制执行效果不佳，与司法、执法人员对管制缺乏必要的认识和重视有关，不能以此作为否定管制存在的根据。最后，管制与拘役的性质、内容均不一样，管制只是部分地限制犯罪分子的自由，而拘役是完全剥夺犯罪分子的自由，两者有质的不同。尽管在特定情况下，不同的刑种之间的折算方法，并不能掩盖两个刑种的质的区别。拘役重于管制，这一点是无法否认的，行政拘留不是刑种，因此，保留管制刑不存在扰乱刑罚体系科学性问题 .另外，我国现阶段犯罪的多样性，也为管制刑的存在提供有力的保障。

　　一种制度的设置是否成功，其衡量标准，不仅需要分析立法的初衷，立法所带来的实际效果，而且更应该分析所导致的不良结果的主要原因--尤其是深层次的原因。这对最终决定是否存废管制刑十分必要。在与财产刑的比较中，管制刑虽然不具有自由刑那样的隔离功能，却能根据特殊预防的需要，对受刑人一定的行为自由与权利行使进行限制，并对其进行监督，其"无害化"的作用大于财产刑。 从刑罚目的上来看，对犯罪人适用刑罚的根本目的在于教育、改造，进而达到预防犯罪的效果，管制刑正摈弃了着重对罪犯进行惩罚、报应的刑罚观念，承认罪犯是可以改造的，因此管制的立法宗旨是符合我国刑罚的目的。 而且，就目前管制刑出现的一些缺陷并不是不可克服，如果我们能够根据社会形势的发展变化，对现行刑法中有关管制刑的规定作出相应的调整与修改完善，是完全可以将管制刑的主要缺陷加以弥补，并进而发挥其特有的优越性的。因此，我们认为，我国在目前不应废除管制刑，但是必须予以相应的完善。

　　四、管制刑的立法完善

　　对于管制刑的完善问题，学者们提出了各自的一些意见。但是笔者认为，管制刑的立法在指导思想上应注意：

　　首先，加大管制刑的惩罚力度。不仅要提高认识、重视管制刑的适用，依法适用管制刑，提高其使用率，而且应扩大管制刑的适用范Χ。这是有效发挥管制刑功能的必然需要。

　　其次，缩短管制刑期，使之与拘役刑期相当。有必要在公安机关内部建立相应的管制机构，健全管制执行体制，由公检法制定专门的实施细则。 只有这样，才能使得管制刑真正落实到实处，体现刑罚的正义性。

　　最后，使用管制刑要严格掌握条件，防止其滥用。这是完善管制刑的关键。管制刑之所以受到质疑，就是因为管制刑的不当适用所致。因此，要使管制刑发挥在改造犯罪分子的作用，并准确适用，就必须严格控制管制刑的适用条件，杜绝其滥用。

　　具体而言，在现有制度的基础上应从以下几个方面进行完善：

　　1、将管制刑从主刑改为附加刑，允许对判处有期徒刑、拘役的罪犯附加适用管制，以最大程度的发挥管制刑的作用。

　　2、管制刑与罚金刑的并科;管制刑与罚金刑配置使用，判处罪犯管制时并处罚金。管制刑是限制自由的刑罚方式，与罚金这一财产刑在性质上是不同的，因此其并科不仅不冲突，而且如果运用恰当的话，还可以产生良好的效应。

　　3、取保行刑。即要求管制罪犯提供保证人或者交纳一定的保证金，保证罪犯严格履行刑法第39条规定的五项义务，如果罪犯在刑法执行期间无Υ规行为，那ô保证金加上按银行同期利息率应得利息一起返还，否则要追究保证人相应法律责任，或者û收保证金一部或者全部 .