卷烟企业廉洁风险识别工作体系的构建与管理

为认真贯彻落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，今年以来，毕节卷烟厂结合生产管理实际和重要岗位人员管理实际，创新形式和内容、方法和手段，启动廉洁风险识别工作，积极构建廉洁风险识别工作体系，从源头上制定预防和控制廉洁风险的管理措施，着力深化廉洁风险管理，扎实推进工厂惩治和预防腐败体系建设，形成有效监督权力运行的防范机制，努力为企业持续稳定健康发展提供纪律保证。
一、构建廉洁风险识别工作体系提出的背景
（一）、贯彻落实中央和上级党委专项要求的需要
早在2004年，中纪委就提出了党风廉政建设和反腐倡廉工作的指导方针是标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防；今年，国家烟草专卖局和贵州中烟工业有限责任公司纪检监察工作会议对党风廉政建设和反腐倡廉工作提出了更高的工作要求，明确指出党风廉政建设和反腐倡廉工作要拓展源头治理，推进惩防体系建设，为企业健康发展提供纪律保障。开展岗位廉洁风险识别、明确教育防范重点，是更加有效落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的需要，是更加有效落实国家烟草专卖局、贵州中烟工业有限责任公司关于反腐倡廉工作防线前移、加强内部监管的需要。
（二）、化解重要管理部门廉洁风险的需要
近年来，卷烟企业改革发展不断深入推进，在企业实施用工分配制度改革以后，各个管理部门职能明确，各级管理人员岗位职责清晰、履职权限界定清楚，但重要管理部门及相关工作岗位廉洁风险识别并没有随企业改革的推进而深入开展，导致各级管理人员往往只注重部门职能和岗位职责的存在，而忽略履职行为中廉洁风险的存在。因此对权力运行中各种容易诱发腐败的风险进行识别，是促进干部队伍建设和党风廉政建设有效结合的重要手段，是超前化解重要管理部门廉洁风险的需要。
（三）、为企业健康发展进行保驾护航的需要
2008年，企业纪检监察机构根据中纪委反腐倡廉工作指导方针，制定了惩防体系建设5年《工作规划》。在实施《工作规划》的进程中，发现企业纪检监察教育防范工作机制不够完善，针对性不够突出，往往只是以工作会议、宣传舆论平台等形式开展普遍性的面上教育，重点和核心不甚明显。拓展惩防体系建设工作空间，创新廉洁风险预防的有效途径，构建廉洁风险识别工作体系，在新阶段和新形势下，对完善教育防范工作机制、促进管理人员廉洁从业具有重要而深远的意义，是为企业健康发展进行驾护航的需要。
二、卷烟企业廉洁风险识别工作体系的内涵和做法
毕节卷烟厂廉洁风险识别工作体系的内涵是：把管理部门职能、职工岗位职责和反腐倡廉工作充分结合，针对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的廉洁风险，以有效防范和及时化解为核心内容，突出重点，落实责任，整合力量，通过采取前期预防、中期监控、后期处置等措施，超前防范、关口前移，对预防腐败工作实施科学管理，提高各级管理人员自觉接受监督、自觉参与监督和积极化解廉洁风险的意识，促进决策民主、程序公开、运行规范，防止权力滥用。其主要做法有：
 （一）、组织学习动员
制定出台《毕节卷烟厂廉洁风险防范管理工作实施意见》、《毕节卷烟厂廉洁风险识别工作实施方案》、《毕节卷烟厂廉洁风险等级评估办法》等三个工作文件，组织召开专题会议，全面安排部署，明确利用半年的时间，集中开展好廉洁风险识别工作。各党支部、各部门明确责任分工，层层动员部署，通过召开党员会、部门例会、班组会等形式，把学习三个工作文件与学习法纪法规、学习正反典型结合起来，进行思想发动，使全体职工明确廉洁风险识别工作的意义和要求，自觉参与此项工作，主动开展廉洁风险识别；把组织学习法律法规、纪律规定、有关制度和相关案例与岗位职责结合起来，帮助职工了解所行使权力的行为规范和廉洁风险，提高风险防范意识及处置能力。教育引导党员干部树立廉洁风险防范意识，增强“查风险、讲自律、尽职责”的自觉性和责任感，为廉洁风险识别工作奠定坚实的思想基础和营造良好的舆论环境。
（二）、确定廉洁风险类别
围绕生产管理各个工作环节权力的规范和制约，结合部门职能和岗位职责权限，紧扣权力运行中的风险和监督管理中的薄弱环节，确定“五类廉洁风险”：
一是思想道德风险：指放松世界观改造，理想信念动摇，政治素质低，背离社会主义荣辱观，不思进取，得过且过，脱离实际，弄虚作假，软弱涣散，以权谋私等。
二是制度机制风险：指未能根据形势需要及时完善和认真执行各项制度，造成部分制度可操作性不强，贯彻落实不到位，部分机制缺乏相互支撑、相互制约，约束力和监督力的作用不明显，不能形成有效的常规化工作措施。
三是岗位职责风险：指不履行“一岗双责”或履行不到位，违反廉洁自律相关规定，利用职务上的便利谋取私利，违反民主集中制，独断专行或者软弱放任，失职渎职、滥用职权等。
四是业务流程风险：指由于工作程序不规范、不严谨，自由裁量权大，可能造成的权力失控、行为失误的因素。
五是外部环境风险：指工作对象、服务对象以及社会的“潜规则”，对正确履行权力、正确履行职能的干扰，以及个人生活圈和社交圈的不利影响等风险因素。
除此之外，针对领导干部，增设了“三重一大”（指重大事项决策、重要人事任免、重大项目安全、大额度资金的使用）风险和“模糊地带”（指制度空缺、职能界定不清、无法规制度依据事项等）风险。
（三）、规划廉洁风险点等级
按照风险发生机率和危害损失程度以及可能造成后果的严重程度，结合管理权限，将廉洁风险点划分为三个等级：一般风险点为三级，防范风险点为二级，重点风险点为一级。一级风险一般为中层以上干部岗位，与生产管理和职工工作生活密切相关的岗位，具有业务管辖权、项目审批权的岗位，从事人事、财务、物资、采购、基建等管理的岗位，以及最易出问题且影响重大的环节和事项；二级风险一般为具有一般生产管理、业务管辖等职能的岗位，项目管理、流程监管岗位，或具备一般业务、项目建议权以及一般人、财、物管理权的岗位，较易出问题且影响较大的环节和事项；三级风险为基本没有考核权、监管权和业务、项目管理权，较少或基本不掌握人、财、物管理权的岗位，存在一般性廉洁风险的环节和事项。
（四）、明确风险点标准
按照风险类别定位，根据风险发生的可能性、频繁度和严重性，确定风险点标准。
1、思想道德风险标准。从缺乏民主意识，思想觉悟不高，干扰制度执行，政治理论学习不够，事业观、职业观、绩效观不正确等方面，界定了13条标准。例：
（1）、缺乏民主意识，产生特权思想，“一言堂”，以我为中心。（二级）
（2）、思想保守，理论水平低，不读书、不学习，不钻研业务，缺乏开拓创新的勇气；没有“一盘棋”思想和大局意识；不服从领导，消极怠工，不能及时安排、有效落实自己份内工作，可能导致工作出现偏差或失误。（三级）
（2）、制度机制风险标准。从领导和监督职责履行不到位，部门核心职能的制度不健全，对制度订立、监督、检查执行不严谨，部门缺乏激励约束机制等方面，界定了14条标准。例：
①、不认真履行“一岗双责”，领导和监督职责履行不到位 ，造成本部门出现严重违法违纪问题。（二级）
②、部门岗位职责不清晰，缺乏激励约束机制，职工履职听之任之。（三级）
（3）、岗位职责风险标准。从违规操作，把关不严，乱作为、不作为，徇私舞弊、弄虚作假、知情不报，假公济私、损公肥私，不自觉接受监督等方面，界定了38条标准。例：
①、违反部门职能规定，违规操作，乱作为，可能产生严重后果。（二级）
②、重大项目报批过程中，弄虚作假，篡改或授意篡改相关资料，骗取上级部门的批准。（一级）
（4）、业务流程风险标准。从随意简化审批流程、自作主张、绕开关键节点等方面，界定了6条标准。例：
①、不执行工作程序，自作主张，“先斩后奏”。（二级）
②、在工作流程的进行过程中自我规划“潜规则”，收受“好处费”，可能造成不廉洁的行为发生。（一级）
（5）、外部环境风险标准。从行为失范、“八小时”以外的个人生活不健康、亲属鼓动违法乱纪等方面，界定了5条标准。例：
①、受到他人的利益诱惑或施加其他非正常影响，导致行为失范，构成失职渎职或“权钱交易”等严重后果的廉洁风险。（一级）
②、“八小时”以外的个人生活不健康、情趣不高尚。（三级）
（6）、“三重一大”事项风险标准。凡领导干部涉及重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项的违规行为，均界定为一级风险。拟定了6条标准：
①、涉及重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用，未经集体研究，个人决定“三重一大”事项。（一级）
②、“三重一大”事项未经领导审批，自行决策。（一级）
③、为谋取私利，提供虚假材料，造成“三重一大”工作失误。（一级）
④、管理、监督不到位，导致决策不公正、不公平。（一级）
⑤、接受相关人员或单位吃请或各类礼金、礼券等，为相关人员或单位说情、打招呼，影响“三重一大”工作的公正性。（一级）
⑥、其他可能产生不良后果的风险。（一级）
（7）、“模糊地带”风险标准。凡领导干部在工作实践中产生的“模糊地带”风险，均界定为三级。拟定了5条标准。例：
①、制度管理空缺，落实不到位。（三级）
②、权力影响相对人办事结果。（三级）
（五）、自查、自评廉洁风险点
采取自己找、群众提、互相查、领导点、组织评等多种方式，结合部门和岗位实际，对风险点进行自查，切实查找每项权力运行过程中可能产生廉洁风险的环节，重点排查履职不到位、教育不扎实、制度不健全、监督不得力、管理不严格等方面存在的廉洁风险点，结合工作职责权限，认真进行自评。
1、岗位自查自评
把管钱、管物、管人等部门列为重点岗位部门，经过排查梳理出10个重点岗位部门，每个人根据所在岗位特点，对照自身岗位职权、履行职责、执行制度情况，对工作职权行使的每个环节潜在的、可能产生的风险进行自我查找，确定岗位风险点，为风险评估提供依据。
2、部门自查自评
涉及重点岗位的每个人自查结束后，各部门分别组织职工认真讨论，针对人、财、物等重要岗位，根据工作实际，对照工作职能，对部门职能履行和职权行使的每个工作环节可能存在的廉洁和监管风险进行自查，确定本部门的风险点后开展自评。
（六）、及时评估，全面防控
1、对风险点进行评估
在组织重要管理岗位人员开展廉洁风险点自查自评的基础上，按照抓住要点、科学客观，杜绝避重就轻、避实就虚的要求，坚持实事求是、严格把关，对自查自评的风险点和风险等级进行归类梳理，综合各个风险类别，根据部门和重要岗位管理人员履职权限，依据第4点明确的风险点标准，切实对部门、重要管理岗位自查自评的风险点进行评估，适合自身职能职责及权限环节的予以认定，不适合的予以剔除，遗漏的予以弥补，组织纪检监察专职工作人员进行全面评审后确定各部门、各重要管理岗位最终风险等级。
2、制定风险防范措施
认真梳理部门、重要管理岗位自评的防范措施，对其适宜性进行论证，保留适宜部分，删减不适宜部分，查缺补漏，针对评估确定的廉洁风险点和风险等级，与相关职能部门共同协商，从前期预防、中期监控和后期处置等方面，依据纪律规定、规章制度、队伍管理措施，侧重于加强流程控制，完善管理措施、教育制度、工作规则、行为规范和廉洁规定，逐项提出有针对性和可操作性的防控方法，进一步完善系统的防范措施，对一级风险实施重点监控，对二级风险采取动态预防，对三级风险进行教育引导，进一步形成岗位职责明确、廉洁风险清楚、监督重点突出、防范措施得力、各项制度有机衔接的廉洁风险防控机制。
（1）、前期预防措施。主要从加强党性修养、思想道德建设和制度机制层面主动做好防范，最大限度地从源头排除可能发生不廉洁问题的隐患。深入开展权力观和廉洁从业教育，引导重要岗位管理人员牢固树立廉洁意识、风险意识和责任意识，增强拒腐防变的主动性和坚定性，更加自觉地做到自重、自省、自警、自励。完善办事公开机制和廉政承诺制，主动接受职工群众监督。结合各个风险点的实际，规范工作流程，制定相关程序性文件，修订完善原有的规章制度，用制度管人管事，靠健全的制度和科学有效的机制遏制廉洁风险的发生。加大对热点、重点岗位人员定期交流或轮岗交流，防止廉洁风险发生。
（2）、中期监控机制。通过对各岗位履职行为、制度机制落实、权力运行过程进行动态监控，及时发现苗头性、倾向性问题。认真落实廉政谈话、报告个人有关事项、述职述廉、民主生活会、民主评议等制度，加强对中层以上管理人员的监督。严格执行民主决策制度和财务审批制度，凡涉及重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等事项，必须经领导班子集体研究决定。针对日常管理中存在的漏洞和薄弱环节，及时制定相应的制度。实行民主评议中层干部制度，加强管理监督。
（3）、后期处置办法。建立廉洁风险预警机制，对有明显风险表现的个人及时进行纠错和提醒，防止可能出现或正在演变的腐败问题发生。畅通群众投诉渠道，对群众有举报、社会有反映、不按照规定落实廉洁风险防范措施的，采取谈话提醒、诫勉纠错、责任追究等措施，帮助和督促其及时纠正工作中的失误和偏差。对整改不力，群众仍有反映的，按照规定，予以追究。
以人事管理之岗位职责风险防控为例
针对工作中出现的新情况、新问题，跟踪掌握廉洁风险变化情况，建立动态的风险信息采集、分析、反馈处理系统，及时调整确定各廉洁风险点、风险等级和预防措施。
除此之外，创新手段，针对工程投资、物资采购等重要工作领域，制定单独的廉洁风险防控手册，切实拓展从源头上防治不廉洁行为的工作渠道。
以工程投资中“招投标工作”环节为例（节选）：





流程


所处节点


所涉对象及廉洁风险点


防控措施及责任主体




所涉
对象


廉洁风险点


防控措施


责任主体




招投标工作


确定项目实施方式


相关项目部门、项目经办人


将项目化整为零，规避招标。


工厂招投标办公室根据《招标投标法》及相关规定，从项目性质、特点及投标人要求等出发，判断是否存在化整为零的情况，充分发挥管理、监督的职能，严格审批程序。


相关项目部门、项目经办人





……
三、廉洁风险识别工作体系构建与实施的效果
（一）、明确了各部门、各重要管理岗位廉洁风险等级，监管目标更加明确
通过廉洁风险识别工作的有效开展，明确了17个工作部门、141个重要管理岗位的264名职工的廉洁风险等级。其中，一级风险部门10个，二级风险部门7个，一级风险岗位17个19人次，二级风险岗位76个147人次，三级风险岗位48个99人次。按照是否认真履行“一岗双责”，职责是否清晰明确，是否存在失职渎职、滥用职权等工作要求，进一步促使监管目标更加明确。
（二）、切实探索出了源头治理的有益方式，形成了较为完善的防控机制
实现了岗位廉洁风险动态管理，从源头上筑牢了各个生产管理部门和管钱、管物、管人等重要岗位廉洁风险“防火墙”，探索出了源头治理的有益模式。形成了较为完整的整体防控措施和招投标活动、工程投资、物资采购等重要工作环节廉洁风险防控手册，建立了适合卷烟企业生产管理实际的廉洁风险防控机制。
（三）、健全了重点环节监管制度，增强了干部职工廉洁从业意识
通在有力实施，进一步促使相关职能部门修订完善了《毕节卷烟厂供应商管理制度》、《毕节卷烟厂党风廉政建设责任追究制度》等5个工作制度，新建了《毕节卷烟厂重大事项征求意见制度》、《毕节卷烟厂中层管理干部报告个人有关事项的规定》等10个工作制度，不断完善了制度管理体系，优化了工作流程，理清了权力行使的关键节点，使各级管理人员明白了从业风险，不断增强改善工作作风、提高工作效率、增强廉洁从业的责任感自觉性。
（四）、建立完善了“三重一大”议事规则和监管机制，不断推动决策更加民主
通过廉洁风险识别工作的有效开展，建立完善了企业党委会、厂长办公会、投资委员会、薪酬委员会议事规则、决策监管机制以及重要事项征求意见机制，修订完善了一套适合工厂生产管理的办事公开民主管理制度，进一步提升了工厂廉洁从业的透明度和公信力，增强了职工参与工厂管理的积极性和主动性，推动工厂重大决策更加民主。
毕节卷烟厂以促进廉洁从业为核心，探索国有企业从业人员廉洁风险防控的新形式，构建廉洁风险识别工作体系，创新廉洁从业风险管理和防范手段，为企业深化惩防体系建设、建立管控严密的预防机制提供了有益的借鉴。