土地利用总体规划修编思路的再探讨

土地利用总体规划修编思路的再探讨 来源：考试大2009年12月26日【考试大：助你考试通关,掌握未来】
众所周知，国土资源部分别于2002年和2003年部署了县级和市（地）级土地利用总体规划修编试点工作，可至今尚未见到在此基础上所形成的认可的土地利用总体规划修编思路或技术规程。这种现象是否说明一个问题即新的符合社会主义市场经济条件下的土地利用总体规划修编思路尚未形成，或者说突破上一轮土地利用总体规划编制思路尚未实现，是何原因值得深究。本文拟就土地利用总体规划修编中主要问题如规划理念、规划目标、规划思路、规划方法等进行再探讨。
规划面对的是客观世界的不确定性，这种不确定性主要来源于客观世界中无数个主体的运动，它们之间的相互作用和影响，以及它们和不断变化的环境之间的相互作用，再加上人们认识客观世界能力的局限，难以实时地把握每个主体的状态及变化趋势，因此，人们只能从总体上大致把握客观世界发展的长远趋势，并据以策划应当采取的行动。
规划历来属于未来学的研究范畴，规划离不开预测，规划是依据过去和现在来研究未来。人们对规划的认识存在误区，即科学规划就不应偏离现实。实际上规划中存在着大量的不确定性因素，规划系统是一个信息不完全的灰色系统，规划实施过程中发生修改和完善的要求，本属正常范围，决不能因此得出规划无用的结论，或称可有可无论。退一步来讲，若没有2010年规划建设用地总量为0.37亿这项指标作为参照系，如何根据2002年全国建设用地总量0.39亿ha，作出提前8年完成了2010年的规划指标的评价呢？同样若没有2010年规划耕地保有量1.28亿ha，依据2000年底就有19个省市区的耕地少于2010年保有量指标而作出提前10年突破规划指标的评价。根据这些事实作出规划宣告失败的结论是值得商榷的，恰恰相反，出现偏差并不可怕，关键在于揭示偏差产生的原因，并加以改正。何况掌握的信息不全、不准，直接影响规划指标的科学性和准确性，才是导致规划指标偏离实现的主要动因。绝对不能仅依托规划指标存有偏差，从而否定规划客观必要性，虽然两者有联系，规划指标必竟不是规划的全部内容，何况既使在市场经济发达国家，依据客观变化情况即时修改和完善原规划指标也属常见现象，美国经济学家戴（Day）于1978年正式提出递推规划滚动调整方法[2]就是佐证，这种方法就是为了解决由“无知”引起的对未来判断的误差（不确定性），使不确定性降低到最小程度。通过这种“瞻前顾后”的动态调整方式，滚动调整将不同时期规划衔接起来，在调整的同时保证了规划的稳定性和连续性。
规划目标是规划努力所要导向的目的地，目标通常要演绎成特定的和可操作的具体目标，具体目标是通向目标的道路中途的里程碑[3]，一般来讲规划目标可为概括性的表述，而具体目标要尽可能加以量化以便于操作。
4.规划基础考试大－全国最大教育类网站
5.规划思路
近年来作者对规划思路作了新的探索，并在产业结构与用地结构之间相关研究取得初步成果。这种思路是基于经济增长是土地利用的最大驱动力，能否引入某种机制，使用地结构随着产业结构变化而作相应的调整。基于土地利用结构系统运行的有序化既需要有组织（市场），又需要他组织（规划），通过改变外部环境的办法来影响土地利用决策主体，从而改变土地利用结构系统的自组织的方向。为了研究方便，在众多影响规划的因素中选择经济增长因素作为外力，并将其引入土地利用结构系统，构建两者的共生系统即“土地—经济系统”，并以此作为分析平台，在产业用地分类的基础上，采用“用地—产业”分析法，揭示经济增长与产业用地及其两者结构的内在联系，开展基于经济增长的产业用地结构预测研究，引入互动机制，随着经济增长的变化，产业用地结构即时作出反映，使用地结构与经济结构同步变化，增强土地利用规划科学性和对用地的指导作用。
根据协同学理论，土地利用规划系统属于非平衡的组织系统，当外界条件变化达到某一阈值时，通过涨落增减，系统可能发生突变，从量变到质变自动产生一种自组织现象，由原来的无序态形成一种时空功能有序结构。上一轮规划对外界变化适应性差，所谓刚性有余弹性不足，其原因在于编制的规划是以封闭的平衡态理论为指导，其结果必将导致规划失效和“结构破毁”，要改变这种状态，就是以开放的非平衡态系统理论（“结构产生”理论）为指导，通过开放和互动使系统与外界环境发生作用，获得新的信息，使系统处于非平衡状态，导致系统内部具有能量差和发展动力，系统与外界比较发现势差，获得信息而增强生机[4].综上所述，规划方法必须富于弹性，在市场经济体制下土地利用规划要运用规划和市场两种手段，是编制弹性规划的必由之路。正如法国经济学家A.普雷姆詹德指出：“未来越是朦胧，计划越有必要，规划越有弹性”。编制弹性规划方法可包括弹性规划期、弹性指标、弹性方案等项内容。弹性规划期就是指承认地区差别，不要统一划定规划期限，指标明确，期限模糊，完成规划指标地区，经实施评价的审定，允许进入下一轮规划修编。弹性指标系指规划指标（指令性和指导性）数值具有弹性区间，不是确定值而是上下限区间值。弹性方案系指编制不同程度符合规划目标的规划方案，以适应外界变化的情况。
规划的最终目的在部门间合理分配土地资源，俗称分蛋糕，但这种分配不仅是数量上即1+1=2，而且考虑分配的质量，也就是说，在保证土地资源利用效益（社会、经济、生态三效益）最大化的前提下的数量分配，只有科学规划才能实现1+1 2，反之1+1 2.以往规划中，包含土地利用结构调整与优化，但缺乏证明结构优化的论据，平衡不等于优化，但是优化结构一定反映规划前后土地数量是平衡的，这也是上一轮规划在方法层面上存在的缺陷。
恩格斯指出：“一切存在的基本形式是空间和时间”。土地利用规划不仅解决部门间时间上土地资源数量分配，而且还要对各部门用地进行空间布局即用地配置。土地利用规划历来属于空间规划，是社会经济发展和生态环境保护在空间上的投影。土地利用规划中的用地配置不仅包括农业用地（耕地、林地、牧地等）还包括建设用地（城镇用地、工矿用地、交通用地和水利用地等），以及生态保护用地（自然保护区、风景旅游地、特种用地等）的配置。考试大－全国最大教育类网站
以往规划只做到土地利用分区包括地域分区和用途分区。依据各分区的管制规则实施用途管制。实践证明，这种模式是无法真正实施土地用途管制。顾名思义，土地用途是以土地利用类型加以反映的分区是以主导用途进行划分的，而土地用途管制的基本单元应是土地利用类型。作者认为，只有进行土地利用类型配置，才能真正实施土地用途管制。这一点可以台湾的作法为佐证。台湾作法是在土地使用分区（9个分区）之后还要实行土地使用地编定（18种用地）分别绘制土地使用分区图（比例尺不小于1/5000）和土地使用地编定图（比例不得小于1/2000）。只有这样才能做到《土地管理法》第12条规定：根据土地利用条件，确定每一块土地的用途。
责编:ljwzmznd评论纠错