财政税收论文：论我国生态税费框架的构建

 　 内容 提要：本文认为我国 目前 生态环境破坏严重，应该进行生态补偿，而税收是有效的生态补偿的 经济 手段。在 分析 了我国目前的生态税费制度现状后，笔者认为构建我国的生态税费框架应该分两步走，第一步主要是改革现行税制，提高"绿色化"程度；第二步是根据"受益者付费"的原则，以"生态补偿税"取代原有的城市建设维护税，对生态环境的使用受益者采取普遍征收的形式，为生态建设筹集专项资金。同时根据"污染者付费"的原则，对环境的污染者采取排污收费形式。

　　长期以来，由于受"资源低价、环境无价"的观念 影响 ，我国对生态资源采取粗放性掠夺式经营方式，环境资源大多廉价甚至无偿使用，造成生态资源价值补偿严重不足。如何恢复已经破坏了的生态环境已成为政府关注的 问题 。税收作为主要的经济调节手段，在环境治理和生态补偿方面具有明显的优势。可以考虑在 中国 开征生态补偿税，辅之以规范的排污收费制度，建立起我国的生态税费体系。

　　一、税收与生态补偿

　　（一） 生态补偿的概念

　　生态补偿分为广义和狭义补偿。狭义的生态补偿是指 自然 生态环境由于外界活动的干扰或破坏后的自我调节、自我恢复。广义的生态补偿是通过对损害（或保护）资源环境行为进行收费或税（或补偿），提高其行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），来达到保护资源的目的（石培基，2004）。具体手段应该根据"谁破坏，谁补偿"、"谁受益，谁补偿"的原则，以市场和经济手段调节相结合，形成"污染者付费、使用者补偿，保护者得到补偿"的局面。

　　（二）税收介入生态补偿的 理论 依据

　　从经济学的角度看，环境问题具有外部不经济性。所谓外部性不经济性，就是当一个生产者在生产过程中，给他人带来损失或额外费用，而他人又不能得到补偿时，就产生了外部不经济性。造成外部不经济的生态 社会 现实，实质上是私人成本社会化。如何使外部成本内部化，使生产者或消费者产生的外部费用进入他们的生产和消费决策中，由他们自己负担是决策 研究 的重点。从目前环境政策领域实施的手段看，环境外部不经济性内部化的主要 方法 大体可分为直接管制手段和经济刺激手段。税收作为政府经济调控的重要手段之一，对于保护环境具有重要的意义，并且有其他经济手段无法比拟的优势。早在二十世纪三十年代福利经济学的创始人庇古就主张根据环境污染造成的损害对污染者征收环境税，实现环境成本内部化，以税收弥补因污染造成的资源损失和治理污染。

　　（三）现实意义

　　征收环境税的意义主要有三点：1、优化资源配置。通过征收环境税，使造成环境污染者和资源使用者承担其排放污染量与资源补偿等量的税收，从而矫正市场机制的缺陷，使环境资源得到优化配置。2、有利于调节环境污染行为，减少环境污染排放量。通过征收环境税，把环境污染的外部不经济性内在化，使 企业 承担环境污染造成的外部成本，从而将环境核算纳入经济核算。3、为生态补偿提供稳定的资金来源。由此可以看出，环境课税主要是让污染者或环境资源的使用者的外部成本内部化，以获取专项资金用于环境的治理和补偿。换句话说，环境课税是生态补偿的一个重要的手段。

　　目前发达国家对生态环境问题给予了极大的关注，采取各种经济手段和 法律 手段保护生态环境。其中税收作为有效的经济调节手段，也广为采用。所使用的环境税收手段主要包括：1、对污染排放的污染物直接征收污染税，如美国和瑞典的二氧化硫税、瑞典的二氧化碳税、德国的水污染税和荷兰的垃圾税等；2、与污染排放间接相关，通常以产品税形式出现的环境税，如对燃料生产和进口行为征收的燃料税；3、各项鼓励生态保护的税收优惠政策，如所得税、增值税和消费税的减免以及加速折旧等。4、一些发达国家也正在从保护环境的角度出发改革现行的税收制度，即税收制度的"绿色化"进程。

　　二、中国现行生态税费制度概况

　　早在1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》就指出，"要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制"。我国目前主要采用转移支付等形式对退耕还林等生态保护行为予以补偿，对于生态税费的征收尚处于探索中，现行的税收制度中主要是对生态保护和资源的综合利用的提供鼓励性税收优惠政策。

　　（一）资源税

　　我国1984年开征的资源税，是同生态环境关系最为密切的一个税种，虽然其设立之初的目的是为了调节级差收入，但自1994年税制改革后，其性质已经发生了变化，在保护资源的合理利用方面发挥了积极的作用。但目前资源税在运行中主要存在以下问题：

　　1、资源税的性质发生了变化

　　在设计之初，资源税是对部分矿产品，按照矿山企业的利润率实行超率累进征收，其宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入。1994年1月1日起，对开采应税矿产品和生产盐的单位"个人"，开始实行"普遍征收，级差调节"的新资源税制。征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利普遍征收。资源税在某种意义上已经具有了"权利金"的性质。另外，资源税在94年分税制改革中被划分为地方税，在实际中很难达到调节级差收入的作用。因此，现行的资源税同目前对矿产品征收的矿产资源补偿费的性质开始趋同。

　　2、计税依据不合理

　　计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源的积压和浪费。

　　3、资源税的征收标准不合理

　　资源税实行从量定额征收的办法。根据资源税调节资源级差收入的立法精神，资源税按照不同的税目或纳税人规定了高低不等的差别税率。我国目前划分资源登记、制定资源税税额的主要指标是矿藏储存情况、开采条件等。但是10年来，矿山的开采条件和储藏条件都已经发生了变化，但税额却不能随开采的条件的变化而变化。

　　（二）城市维护建设税

　　现行的城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种地方税。该税种于1985年2月开征实施，具有专款专用的性质，所征税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、防洪、给水、排水、供热、轮渡、园林绿化、环境卫生以及公共消防、 交通 标志、路灯照明等公共设施的建设和维护。由于这些工程措施对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要的意义，因此，城市维护建设税是我国现行税制中同环境保护和生态补偿结合最为紧密的税种，也是真正的"绿色" 的税种。该税种运行至今，在增加地方财政收入，积累城市维护建设资金，改善城市环境等方面起到了重要的作用。但随着我国经济的快速发展 ，城建税在运行中也逐渐显示出一些问题：

　　1、城建税是附加税，因此存在着收入规模小，收入不稳定的特点

　　目前城建税是以增值税、消费税、营业税的实际入库额为计税依据，根据纳税人所在地的不同。分别按照7%、5%、1%的比例税率征收，对"三税"有着明显的依附性。由于"三税"的实际征收数和应征税之间存在着较大的差异，使城建税一方面收入规模小，另一方面收入也不稳定，从而弱化了城建税在筹集资金，保护环境方面的功能。

　　2、税负不公

　　现行城建税只对缴纳"三税"的内资企业和个人征收，对外商投资企业和外国企业及个人则不征收，造成内外资企业税负不公。特别是随着改革开放的深入，一些外国跨国公司看好中国市场，将一些污染比较严重的生产基地迁往中国。这在带来经济发展的同时，对环境带来的污染和破坏也是相当严重的。而外资企业却没有付出应有的代价，这有悖于"污染者付费的原则"。

　　（三）关于生态保护税收优惠政策

　　税收作为有效的经济调控手段，在控制环境污染，保护生态环境方面具有重要的作用。我国目前尚没有以环境保护为宗旨的税种，只是在部分税种中有一些优惠政策，对资源的综合利用给予减免税的待遇。

　　1、增值税主要包括三方面的优惠政策：第一类是资源综合利用产品……第二类是废物处理的税收优惠。第三类是对利用清洁能源生产的无污染产品的税收优惠。

　　2、营业税政策规定：对病虫害防治、植物保护及其相关的技术培训收入可以免税。

　　3、消费税政策规定：对汽油、柴油、机动车、轮胎等污染产品在征收增值税后，再征一道消费税。自1999年1月1日起，含铅汽油的消费税税率由0.2元/升提高到0.28元/升。 对企业生产销售低污染排放小汽车减征消费税。