财政税收论文：美国减税政策的公平效应分析

 一、美国最新减税计划

　　世纪之交的美国总统大选引起了全世界的瞩目，这不仅是因为它前所未有的闹剧似的过程，而且还有新任总统小布什所提出的庞大的减税计划。根据这一计划，美国政府将在未来9年内降低税收，金额高达13000亿美元之巨，如果这一计划得以实施的话，将意味着这次的减税是继里根政府以来美国税制的又一重大改革。布什此举一出，当即引起众多非议。民主党人猛烈抨击该计划会使美国财政吃紧；著名 经济 学家克鲁格曼（Krugman）指出，这可能威胁美元强势，迫使海外资金撤出，从而对美国股市造成冲击；还有 分析 认为，布什这一计划只不过是共和党拉拢人心的 政治 手段，并没有充分考虑对联邦预算及美国经济造成的负面 影响 ；而在美国经济中具有举足轻重地位的人物--美联储主席格林斯潘（Greenspan），在不久前的美国国会预算委员会听证会上，也表示了对布什政府这一减税计划的担忧。究竞这次减税能否成功， 目前 尚不得而知，但除了上述对财政和整体经济的考虑之外，我们还应看到减税所产生的另一个不容忽视的后果，那就是收入分配的不公平日益严重，这也是税制改革中关乎民生、不能不考虑的 问题 。

　　二、降低联邦所得税税率对税负分布的影响

　　美国联邦所得税从诞生至今增长迅速，从一个次要的税种变为联邦政府收入的主要来源。以1999年为例，联邦所得税收入已经达到12185.11亿美元（其中个人所得税10021.86亿美元，公司所得税2163.25亿美元），占联邦税收总收入的63.54％，在GDP中所占的比重也一度达到12.61％（1995年这一比重为10.31％）。可见，联邦所得税（尤其是联邦个人所得税）在美国经济中具有很重要的地位，联邦所得税的征收是关乎国计民生的一件事情。因而，美国政府每一次的税制改革也主要是围绕联邦所得税进行的，这一次布什的减税计划也不例外。

　　然而，经过无数次修订才建立起来的美国联邦所得税制度，无论在平民百姓还是专家学者看来，都是一个相当糟糕的税制。联邦税法极其繁琐，以1994年版本为例，它共有205章，1564节，共两大卷，厚达1400多页，而且是大开本，小字号，另外还有五大卷的联邦税则，仅前四卷就已经有6400多页，一般纳税人根本不可能理解，每年因此而耗费的成本是非常惊人的。按照联邦收入局（the  Internal  Revenue  Service，IRS）的估计，对每个1040（一种最常用的个人所得税申报表）纳税人要用68小时的时间来填写，因此而损失的成本高达500亿美元；税制的复杂性使逃税和避税行为大行其道。联邦收入局估计，20世纪80年代中期，逃税总额超过1000亿美元。美国审计总署则称，1992财政年度少收的税款高达1270亿美元。

　　许多专家学者，如奥斯曼（J.Hausman）、霍尔（Robert E.Hall）和拉布什卡（Alvin Rabushka）提出，这些弊端都是由于联邦所得税实行的高税率带来的，高税率只会对高收入者有利，他们主张降低税率以增加税制的公平性。实际上，除个别年份外，美国联邦所得税税率（尤其是最高税率）基本上是下降的，但减税的效果如何呢？先来看看美国 历史 上3次较大的减税。

　　一战结束后，在美国财政部长默龙（Andrew  Mellon）主持下，最高税率从77％一下子降到25％。美国两位学者在分析了减税前后的数据后提出，降低税率后，富有阶层所缴纳的税收在联邦所得税中的比例增长了近1倍，从29％上升到51％；而低收入阶层的税负由23％骤降为5％。

　　1964年，肯尼迪（John  F.Kennedy）总统将税率由20％－91％降为14％－70％，用联邦收入局的数据分析后得出同样结论，降低税率后，高收入阶层的应纳税额和税负明显增加，而低收入者的情况基本没有变化。

　　20世纪80年代，里根总统实施了一系列减税措施，结果是占人口1％的最高收入阶层纳税人的个人所得税比重从1981年的17.9％上升到1990年的25.6％，而占人口50％的较低收入者的税负比重则从1981年的7.4％下降为1990年的5.7％。

　　霍尔和拉布什卡认为，降低税率带来富人税负比重上升有3个原因：首先，低税率使得富有阶层将一部分资产从免税项目或消费上转移到生产性用途，扩大了税基，也减少了避税行为；其次，由于税率的降低，利益的诱导没那么强烈，隐瞒应税所得的情况也会减少；第三，税率低了，意味着纳税人的税后收入增加，这将激励他们更努力地工作，结果使应税所得增加。

　　三、联邦所得税税率降低的公平性效果

　　几次降税使富人的税负比重增加是显然的，那么，联邦所得税是否就更公平了呢？

　　（一）两种公平

　　在税收上，经济学家认为公平（fairness）有两种含义：一个是"纵向平等"（vertical equity），另一个是"横向平等"（horizontal equity）。横向平等是指相同境况的人的税负也必须相等；纵向平等的含义是，具有较强支付能力的人应该比支付能力较差的人付更多的税。横向平等比较容易实现，因为最简单的 方法 就是让同等收入的人缴纳同等税收。而纵向平等是一个比较复杂的问题，且越来越受到人们的重视，它已经成为美国国会税收立法中所考虑的重要因素。这一原则实际上是指整个税负如何在各个收入阶层之间分配的问题。然而，对分配比例是否平等并没有一个客观标准来评价，政治家们和专家学者们对此意见不一。但就支付能力而言，我们至少可以认为，如果一个纳税人的收入是另一个纳税人收入的n倍，那么前者与后者税负之比至少不能小于n倍。这虽然不是一个很精确的标准，但我们可以用它来大致衡量税制的"纵向平等"。

　　前文提到的几次降税中，富人与穷人之间的税负比例都是朝着这一方向变化的，最终结果是满足或接近收入比例。比如，按照霍尔和拉布什卡的 研究 ，在20世纪20年代的那次降税过程中，收入在10万美元以上的富人与收入不足1万美元的穷人应税所得之比在10倍以上，降税前他们总的税额相差不大，分别为1.94亿美元（富人）和1.55亿美元（穷人）；而降税后穷人的总税额降为0.33亿美元，富人的总税额则骤升至3.62亿美元，税额之比上升到10倍左右。另外两次降税也使富人与穷人的税负比更接近于所得比。因而，我们完全可以认为，这几次降税的确使税负更公平。但是，公平还有另一种更重要的含义，那就是" 社会 公平"（social  fairness），而这一点我们一般可以用贫富差距来衡量。

　　（二）税率降低的同时，贫富差距也在扩大

　　那么，联邦所得税税率的降低是否也有助于缩小美国的贫富差距，从而有利于社会公平呢？我们先来看几组数据：

　　从20世纪80年代初至今，美国低收入阶层越来越接近绝对贫困线。如果我们把美国收入阶层分成10个等级，将最高层和最低层相比较的话，那么收入差距在20世纪80年代初是3.2倍，到1995年不降反升，达到4.4倍；而且在这一期间，低收入阶层的实际工资以每年1.3％的速度持续减少。1997年联合国开发计划署的一份报告称，美国的财富分配严重不平衡，占总人口20％的富人的收入比占总人口20％的穷人的收入多9倍。美国人口调查局的统计数字也表明，如今有15.1％（约4000万人）的美国人生活在贫困之中。