财政税收论文：税收征管改革中几个问题的探讨

 一、税收任务的落实 问题

　　完成税收收入任务是各级税务机关的中心工作，也是衡量税务机关工作实绩的重要标志。在新的税收征管模式下，如何 科学 、合理地分配落实税收收入任务，对保障税收收入任务的完成起着关键作用。

　　新的税收征管改革前，各基层税务所（分局）集征、管、查于一体，征管改革后，基层税务机关的机构、职责、权力重新进行了调整和分配，实行了专业化分工，税收任务到底如何落实，这是基层税务机关普遍关心的问题。对这个问题，在实际工作中主要有以下几种意见：第一种意见认为，征管分局（所）承担着本地区的税款征收任务，税收任务当然要由征管分局（所）来完成；第二种意见认为，现在征管分局（所）虽然承担着税款征收任务，但职权明显小了，检查权也没有了，部分地区连税务检查证也不发了，征管分局（所）只能做到申报多少征收多少，收人任务完成好坏，已无能为力；第三种意见认为三税收任务落实到稽查更有利，因为稽查分局可以通过 分析 各行业、各纳税人的纳税情况，有重点地加强稽查，来保证税收任务的完成；第四种意见认为，稽查分局是对纳税人的纳税情况进行稽查，对违法行为进行处罚，查补税款的多少根本无法保证税收任务的完成。

　　笔者认为，要解决这个问题，应根据职权与义务对等的原则，建立对征管分局（所）、稽查分局的税收任务考核体系，结合本地区实际情况，制订考核指标，落实考核任务。

　　（一）征管分局（所）主要职责是负责辖区内全部纳税人的税收征管工作，征管分局（所）应承担主要的税收任务

　　征管分局（所）一方面要通过贯彻落实国家税收 法律 法规接受纳税人自觉申报来组织税收收入；另一方面要通过掌握纳税人税务登记、纳税申报、发票领购等税收信息制订具体的税收征管办法、措施，不断加强征管，增加税收收入，这是完成收入的主要途径。

　　（二）征管分局（所）拥有一定的稽核权并以此来提高纳税申报的质量，确保税收任务的完咸

　　在新的税收征管模式下，从税务机关内部看，因税务人员都按环节分工，造成了纳税人"自行申报"与税务机关"重点稽查"两个环节之间的断档问题；从税务机关外部看，由于各地税法普及程度不平衡和纳税人纳税观念不强造成申报不实的问题比较严重，征管分局除抓好提高纳税申报率，做到纳税人申报多少征收多少外，不应停留在办税服务厅中"守株待兔"，或对申报资料在办公室内就表审表、就表征收，还需要通过实地稽核纳税人的纳税申报质量，提高申报准确率，这也是征管分局（所）长期的、艰巨的任务。要通过税务登记管理、发票稽核、申报是否足额等实地稽核工作，提高纳税人自觉申报纳税的观念，解决纳税人及时足额申报纳税问题，税务机关才能做到应收尽收，而在这个过程中，征管分局（所）也在行使并且应该行使稽核检查的职能。

　　（三）稽查分局的工作职责决定着其不能承担主要的税收任务

　　税务检查权虽然是税收征管中主要的行政权力，但应该看到，税务检查最终只能对违法行为进行处罚，而且从现阶段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各种因素的制约，稽查面还比较小，查补税款占税收任务的比重也较低，如浙江省绍兴市国家税务局1998年1月一9月共检查 企业 户数670户，占总纳税企业户数15％，查补税款2752万元，占同期税收任务的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承担主要或全部税收任务。只有通过税收检查解剖麻雀，发现问题，及时改进完善征管办法，才能有效地防止税款流失。

　　（四）稽查分局应承担一定的税收任务，但比例应定在10％一20％之间，而且要加强对查补率和检查面的考核

　　税务检查虽然仅对违法案件进行查处并依法处罚，但如果不讲查补税款，这样的稽查只能是空洞的稽查，是没有力度的稽查。要稽查就必须对违法行为进行严厉处罚，这样才能处罚一户、 教育 一片，促使纳税人依法纳税。因此查补税款是体现和反映稽查工作力度的主要指标；另一方面，在稽查中要防止纳税大户争着查、小户不想查的现象。要拓宽稽查面，避免和减少重复检查，不但国有企业要查，集体、私营企业和个体户都要查，每年还要安排一定时间和力量，根据税收收人分析情况，有针对性地组织对纳税申报异常户、不申报户、漏管户进行检查，制订稽查面和查补率考核指标，全面、正确地反映稽查情况，促进税收征管工作。

　　二、办税服务厅的设置问题

　　征管改革后把征管和稽查从上到下彻底分离，这是一次大的变革。为体现重点稽查，从国家税务总局到省一级国家税务局、地方税务局对稽查分局内设机构模式都有明确的规定，这对加强稽查组织建设具有重要的作用。但对征管机构设置省局没有明确统一的规定。根据建设集纳税人纳税申报与税务机关发证、征收税款、发售发票、税务管理、税法咨询等各种功能于一体的办税服务厅的要求，各级税务机关都按照这个原则规定，建立了办税服务厅，实现了柜台式办公，实现了基层税务机关从管理型向服务型的根本转变。征管机构和办税服务厅的建立，在实践中主要有以下几种形式：第一种是市、县级税务局下设一个征收分局即办税服务厅，其主要职能是负责辖区所有纳税人税款的征收工作，同时办理税务登记、发售发票、税法咨询等业务，但对纳税人的管理职能在市、县级税务机关。这种类型的优点是职责明确、功能简明，其缺点是不利于调动基层的积极性，容易造成征收与管理的脱节。第二种是市、县级税务局设立征管分局，征管分局内部一般设有综合业务科（组）、发票管理科（组）、税务登记科（组）、征收科（组）、稽核科（组）、个体科（组）等职能部门，并建立办税服务厅，各职能科（组）都在办税服务厅设有专门窗口，派驻专业人员，实行柜台式服务。这种类型的优点是征管分局功能齐全，专业化分工明确，有利于调动征管分局的积极性，缺点是办税服务厅涉及科（组）过多，难以协调统一。第三种是市、县级税务局设立征管分局，征管分局除设立综合业务科（组）、稽核科（组）、个体科（组）等业务职能科（组）外，再设立一个办税服务厅，全面负责办理各种涉税事宜。

　　从近几年税收征管改革的情况看，存在的问题主要有：（l）取消专管员"管户"制度后，片面理解按事管理的原则，过多地实行"派工制"，使工作缺乏连续性，干部缺乏责任感；（2）办税服务厅内各个窗口由职能科（组）分别管理，工作业务上难以统一协调；（3）科（组）之间工作职责重叠交叉，关系不顺；（4）各职能科（组）都在办税服务厅设立窗口，干部思想缺乏稳定性。浙江省绍兴市国家税务局征管分局在征管改革之初采取第二种类型，经过近一年时间的运行，针对暴露出来的问题，及时采取措施，进行完善和改进，演变成第三种类型。

　　一是撤消征收科、税务登记科、发票管理科，设立办税服务厅，把原来的办税服务厅从场所转变成为机构，从多头领导改变为一个领导，在业务和行政上均进行统一管理协调。

　　二是按照职能和任务，从便于管理、有利于工作出发，重新明确职责范围，理顺关系，加强联系，避免工作上重叠交叉和出现真空的现象。

　　三是完善按事管理制度，把每一项工作职责都落实到人。按事管理就是（相对原征管模式中对纳税人各种涉税事宜都由一个干部包干管理到底的制度而言）把涉及到纳税人的各项涉税事宜由几个干部来实施管理。这不仅是征管改革的需要，也是加强行风建设的需要。但不能片面地把按事管理等同于"派工制"，要使管理工作规范、有序地开展，就要把每一项职责按事管理分解落实到人，保持工作的连续性和有效性。

　　四是为纳税人创造良好的纳税环境。办税服务厅承担着本辖区全部纳税事项的办理工作，涉及面广，任务重，各种职能科（组）要协助配合办税服务厅开展工作。在征期，分局长轮流值班，受理纳税人的投诉，协调重要事项，为纳税人方便、快捷办理纳税事项创造良好的条件。