经济学论文：南海模式：让农民以土地权利参与工业化

    在计划 经济 时期， 中国 在推进 工业 化的进程中，农民基本被排斥在外。为了在完全依赖农业和农业人口占绝大多数的背景下加速工业化进程，一方面，国家通过强制性粮食统购统销，将农业剩余转化成工业积累，另一方面通过城乡隔绝的户籍制度，将中国最具优势的 农村 劳动力资源束缚在低生产率的农业产业上。壁垒森严的城乡二元结构，不仅使农民无法分享工业化的好处，也使中国的工业失去了劳动力低成本的竞争优势，造成生产要素的极大扭曲。１９８０年代中期，国家统一办工业的模式开始变通，大量过剩的农业劳动力通过创办乡镇 企业 或到农外就业来寻找出路，农民参与工业化的通道被逐步打开。 
    农民对工业化的参与，一方面可以从对他们所赖以生存的土地的非农化处置及其利益如何分享来衡量，另一方面则可以从他们的就业及身份如何转变来观察。随着改革开放的进程，尽管上亿农村劳动力到农外就业，实现了身份的转变；尽管为了配合乡镇企业的 发展 ，我们在土地政策上有所松动，即允许农民在集体的土地上自办或与他人合办企业。但是，土地政策的基本面，即土地由农地转为非农用地要实行国家征地制度，不仅没有任何改变，而且随着新法的实施，为保护耕地而采取的对土地审批权的层层上收，实际上提高了农民利用自己的土地参与工业化的门槛，迟滞了农村劳动力农外就业及身份转变的进展。这一时期，我国的农地每年通过征地转为非农用地的量就达近３００万亩，如果不在土地政策上作根本性调整，增强土地非农化过程中农民与土地的耦合度，不仅会使农民的利益受损，而且势必引发严重的 社会 问题 。 
    在大的政策和现行法规严重滞后的局面下，地方进行的土地制度创新更值得关注。广东省南海市（县级市）是经国务院批准的全国农村改革试验区之一，为了解决土地非农化后的级差收益分配矛盾，从１９９０年代初开始，陆续在全市农村范围内推行了以土地为中心的股份合作制，对促进南海市经济发展，起到了巨大的推动作用。据统计，２０００年全市国内生产总值３３８．７亿元，比试行农村股份合作制之初的１９９２年增长３．４倍，年均递增２３％；全口径财政收入为６７．６亿元，同比增长８．３６倍，年均递增３６％，其中地方财政收入为１８亿元，同比增长１．９９倍，年均递增２８％；全市农村经济收入超亿元的行政村有１６３个，占全市行政村总数的６６％；农村集体经济纯收入超１０００万元的行政村有８２个，占全市行政村总数的３２．８％；全市农民人均纯收入６７６４元，比１９９２年增长１．７倍，年均递增１３％，使南海市经济综合实力居全国县市前列。当然，南海工业化进程中所采取的大量地方性做法，必然与现行政策和 法律 发生冲突。这类冲突和矛盾尽管发生在一个地方，但它却折射出我国工业化推进中土地政策的缺陷和对农民利益的忽视。 
    本报告旨在描述南海工业化本身的独特特征，南海工业化模式与传统的国家工业化和地方政府主导的乡镇企业工业化模式在土地政策上的不同点，以及它对农民收入的增长和乡村发展所作出的贡献。 
    国家工业化进程中对农民土地权利的忽视 
    在中国的工业化进程中，占主导地位的是国家工业化模式。它是由国家动用行政力量来调配土地、人力、资金等一切资源，以设厂办企业。在用地方面，政府通过国家征地制度，将原来属于农民集体所有的土地强制性地变性为国家所有，然后由国家无偿划拨计划经济时期或是出让新土地法实施以后给企业使用。在这个基本背景下，对于那些以土地为生的农民，政府的处置办法是：农转非计划经济时期通过招工，土地和安置补偿土地管理法颁布以后。新《土地管理法》就规定，"国家对建设用地实行征地制度"，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"，"依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地"。在征用土地时，国家对农民只是按照被征用土地的原用途给予补偿，其补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，耕地补偿费为该耕地被征用前３年平均年产值的６～１０倍；安置补助费是按照需要安置的农业人口 计算 ，即按被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，并规定每个需要安置的农业人口的安置补助，为该耕地被征用前３年平均年产值的４～６倍，而且限定每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前３年年产值的１５倍。对于以上两项，即土地补偿费和安置补助费的总和，规定不得超过土地被征用前３年平均年产值的３０倍。 
    我国现行土地征用制度尽管为工业化的推进提供了极大方便，但它不利于保护和实现农民的土地权利。具体而言： 
    第一，通过这种方式进行的土地农转非，使土地的所有权由原来的集体所有制永久变成了国家所有制。那些祖祖辈辈以土地为生的农民从此便终断了与土地的一切联系。他们不仅丧失了从土地上获取收益的机会，而且也丧失了自己和家庭赖以生存的基本保障。１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地３３９４．６万亩，其中７０％以上是征地，这就意味着至少有２２７６万亩耕地由原来的集体所有变性成了国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，２０００年至２０３０年的３０年间占用耕地将超过５４５０万亩，也就是说还将有５４５０万亩耕地由集体所有变性为国家所有。 
    第二，现行的土地补偿原则和补偿额度，既不公平，也不合理。１９５３年制定的《国家建设征用土地办法》规定，被征用土地的补偿费，"一般土地以其最近３年至５年产量的总值为标准"。１９８２年制定的《国家建设征用土地条例》，提高了土地补偿费的倍数，增设了安置补助费，１９８６年制定的《土地管理法》，将上述规定上升为法律。１９９８年修订的《土地管理法》又提高了土地补偿费、安置补助费的倍数。但以土地产值为基点确定补偿费的办法一直没变。按照这个标准测算下来的补偿安置费用，远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。按照我国东部地区一般耕地的年产值８００元左右计算，就是按"不得超过"的３０倍来补偿，也不过每亩２万多元，仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。更深层的问题是，国家征地的目的就是为了从事非农建设，这一过程必然带来土地级差收益的上升。而现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿，说白了它只是对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。它既不与土地非农化的价值相关联，也不与土地非农化的级差收益增加相关联，它至多只是对农民在当时当地条件下所失土地的绝对地租的补偿。这种补偿方式实际上是对赋予农民长期而有保障的土地使用权的剥夺，将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。 
    第三，对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。现行的对失地农民的安置，其基本做法是为保证他们失地后能维持几年生计的一次性货币发放，这点安置费和农民永久失去土地的后果相比，实在微不足道。这笔安置费在大多数地方只有几千元，最发达地区也仅几万元，它顶多只能解决这些农民在土地被征用以后几年的生活费用。因此，用现行的安置补助费去置换农民的土地权利，换来的是一支越来越庞大的失地农民大军，他们的生活水平日益下降，因而怀着对未来无比的恐惧，这势必酿成严重的社会问题。以１９８７～２００１年全国非农建设占用的３３９４．６万亩耕地计，按人均耕地不足０．７亩计算，至少有３４００万农民因征地失去或减少了土地。对他们的安置补助，就是按法律规定的数额发放，以一亩地的年产值８００元计，安置补助费也仅３２００～４８００元。因此，国家征地制度，通过土地所有权由集体所有向国家所有的变性，尽管农民得到了一点微乎其微的安置和土地补偿费，但他们却从此失去了赖以为生的土地，失去了依赖土地的就业。更为不公平的是，也使他们不可能分享土地在非农化以后的级差收益增值了。 
    农村工业化与农村土地的非农化使用 
    １９８０年代中期，在包产到户改革释放的巨量农村剩余劳动力要寻求出路的压力下，中央政策开了一个口子，即允许农民创办乡镇企业，以增加农民收入和解决越来越严重的农村就业。为此，中央政府同时也在相关政策上予以配套，最明显的是在用地政策上，允许农民利用集体的土地创办乡镇企业及其他公共事业。１９９８年修订的《土地管理法》就作出了如下规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。"以及"农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的"，可以"持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。"从这一时期开始，乡镇政府或村级组织为了谋求地方经济发展，积极出面组合资源，将集体土地提供给企业。并出面为企业贷款提供担保，创办乡镇企业。在不到２０年的时间里，形成乡镇企业占我国工业半壁河山的局面，为地方经济发展、地方财政收入的增长和农民收入的提高作出了 历史 性贡献。