经济学论文：非公平经济增长中折腾的西部

 内容 提要:没有制度创新试点权，使西部一次次坐失 经济 突破性 发展 的 历史 性机会，尝食南橘北枳的苦涩；大一统政策，使"发展很不平衡"的西部没有充分享受政策中立所带来的相应的活力；"市场一体化"把西部逼上了与东部短兵相遇的"拳击场"，这个在国家重拳出击下被完全解除了"地方（经济）保护"壁垒的西部，以40公斤级的拳击实力迎战80公斤级的东部对手，仅有屡败屡战的悲壮；一个个"逆向边际效益"、"溢出效益"重大项目，总是难以得到充分的政策性补偿。这些，都是绾住西部发展的死结，在更大程度上冲淡了"西部大开发"各项重大举措所带来的发展活力，使西部人所有的努力都不过是"经济非公平增长"这个大势下的折腾。  
关键词：西部发展；遭遇；非公平；经济增长  

西部 问题 ，仍是 中国 问题  
这些年来，我常常在反问自己：我是一个西部人，当我倾注如此之多的心血审视西部经济改革发展中遭遇的种种不公平，是不是我带有西部人的偏见？作为一位学者，保持中立是应该坚守的基本原则。10年前，我从北京回到成都后进了这个西部特大中心城市的核心决策 研究 机关--中共成都市委政策研究室，一呆就近7年，见证了中央实施西部大开发战略前后西部人顽强拼搏的历史。我陈述这段经历，是要表明，我与国内其他学者的区别仅仅是自己亲历了西部奋发图强的拼搏，能够深切感受西部遭遇经济非公平增长的切肤之痛。每当我为西部取得一个个成就欢欣鼓舞之余，遥望东方，总会有一股莫名的苍凉袭上心头。--中央实施西部大开发战略以来，西部各地党委政府牢牢抓住这个历史性机会，紧锣密鼓，新招迭出，可谓呕心沥血、尽职尽责了，实现了一年一个台阶的跨越式发展。结果怎样呢？结果是与东部相比，差距不是在缩小，依然逐年拉大。2002年11月十六大《报告》的评述是：现在达到的小康是"发展很不平衡的小康"。究竟有多大的"不平衡"，兰州大学西部开发研究院副院长李国璋的调研结论是：西部的12个省市区综合起来跟东部的广东、浙江、江苏三个省比较，仅2000年到2002年两年之间，东西部人均GDP的差距就扩大到了2713元，这两年正好是西部大开发的关键时期，可以想象，如果没有西部大开发，这个差距的扩大将更加惊人。"发展很不平衡"，到2003年底，仍没有缓解。我对比了一下东西部几个省在2003年的发展数据：城市居民家庭人均可支配收入（元），上海、浙江、广东与四川、云南、贵州分别是14867、13180、12380和7042、1644、4948。最高与最低之间的差距是10000元，为3：1； 农村 居民家庭人均年可支配收入（元），上海、浙江、广东与四川、云南、贵州分别是6658、5431、4055、2230、1697、1565。最高与最低之间的差距是5000元，为4：1。我们不得不正视这一痛苦的事实：5年来实施西部大开发战略并没有从根本上扭转西部落后的态势。  
西部大开发战略已经实施5年。为什么东西部经济增长的差距仍在拉大？根本原因是我们过去整个改革走了一条"非均衡发展"路线。之后继续实施"效益优先、兼顾公平"，我们低估了先富对后富、先发展对后发展的冲击和掠夺的潜力与惯势--即增长的潜力与惯势。在这种发展大势下，"发展很不平衡"（十六大报告）不仅难以扭转，而且只会日愈加重。  
全国有6000万绝对贫困人口。最新统计（2004年资料）显示，绝对贫困人口大部分分布在西部，仅西部云贵川三省就有3000万。在最穷的地方，一家人的家产合计不及100元。这当然是最极端的事例。尽管如此，它仍为我们反思25年的改革发展之后东西部的严重差距提供了需要警醒的参照。--我坚信：西部问题仍然是中国问题。西部对中国经济发展的负面 影响 ，并非在很远的将来才凸显出来，事实上在今天就已经非常明显。在相当长一段时间里，国家经济增长主要是通过投资来挪动，消费增速缓慢。2003年我国消费率仅55.4%，是1978年以来25年里的最低点。表明我国经济增长是在缺乏消费支撑的高位上运行，经济形势相当严峻。为什么呀？贫富差距、城乡差距和区域差距是导致消费率过低的重要原因。而西部，是贫富差距、城乡差距、区域差距最集中、最突出的地方。所以，西部增长问题，与低收入群体问题、"三农"问题一样，都是涉及我国全面小康 社会 的奋斗目标和国家经济安全、国家社会稳定的重大问题。  
多年困绕中国经济改革发展的突出问题就是"发展很不平衡"问题。贫富差距、城乡差距、东西部差距，不是随着中国经济的增长而缩小，而是随着中国经济的增长在加大，症结就是我们在经济增长中丢失了公平。三大差距日愈扩大使中国经济在"地震多发地带"驰行，速度越快，风险越大。2003年9月世界银行发表的研究报告主题是《中国：推动公平的经济增长》，指出中国经济改革发展面临日益严重的受益差距扩大的挑战，由于非公平使得经济增长对减少贫困的作用在弱化，因而就中国经济改革发展的现状而言，政策措施上注重公平尤其重要，并且明确指出应把"改善欠发达地区经济增长的条件"作为中国改革政策措施应该注意的三大方面之一。 
现在的情势是，贫富差距、城乡差距、东西部差距已经成为中国经济社会发展的瓶颈，不是我们愿意不愿意解决，而是非解决不可。推进第二个"大局"刻不容缓。作为伟大的战略家，邓小平对改革发展"两个大局"的设计是一个整体构想。而且在我看来，实施第一个大局，是一个过程，一种手段，实现第二个大局，才是目的。基于中国当时的国情，经济落后，人口众多，只有让一部分人先富起来，让一部分地方先发展起来，才能使中国经济社会的发展有所突破。但这在社会主义条件下，这种"非均衡发展"的态势如果失控将面临走到"非公平发展"、"非社会主义化"的 政治 风险。所以邓小平对可能出现的贫富悬殊、地区差距一直放心不下，反复叮嘱全党："如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。"中国经济增长的潜力和发展的速度出人意料，而贫富差距、东西部差距日愈拉大也出人意料。这是很严肃的政治问题，一不小心就可能滑入"拉美陷阱"。高举邓小平 理论 伟大旗帜，就是要把他开创的改革发展事业进行到底，实现"两个大局"的构想。  
在纪念小平诞辰100周年的活动中，新华社《瞭望东方周刊》第34期推出的主题文章是《未竟的邓小平》。这是一个寓意深长的主题。改革的发展、经济的发展，我们都仅走了一半。让一部分人先富起来、让一部分地方先发展起来，我们走得很好。为什么我们在转向"第二步"、"第二个大局"--先富带后富、先发展带后发展就走不动，或者说就如此艰难呢？而能不能避免"非均衡发展"的政治风险，能不能扭转这种差距越来越大的发展态势，决定着改革的性质和国家的前途及命运。  
2004年4月，温总理在政府工作报告中明确提到出：继续实施西部大开发战略，并且要认真 总结 经验、完善政策，落实各项措施，积极有序地推进。"认真总结经验"，这句话分量不轻。"认真总结经验"，关键是要找出：是什么力量耗散了"西部大开发"的优势？是什么力量仍在窒息西部发展，使西部人的拼搏实效上类似折腾？我认为：制度创新资源配置不均、政策受益不均、竞争实力不均、逆向的"边际效益"是绾在西部发展上的4个死结。这4个死结均反映为"不公平"，是中国改革发展大势下的不公平，因而这些死结，不是西部人的拼搏能够解开的。  
我总是不断地提醒自己：面包会有的，牛奶会有的，别为西部哭泣。问题往往在暴露最充分的时候能够得到尽快解决，何况中央已经非常关注经济非公平增长的危害了，正在逐一解决。这次四中全会《决定》把"重视实施西部大开发战略"作为坚持"全面协调可持续的 科学 发展观"的具体要求提了出来，把"既要保护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力，又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的行业和群众"作为"构建社会主义和谐社会"的具体要求提了出来，都表明中央在努力推进经济公平增长。西部发展问题之所以日愈严重，归根到底是我们在非均衡发展中没有来得及"兼顾公平"。这既有经济增长惯势的影响，也有一些政策措施太注重"效率优先"的失误，不自觉地走到了经济非公平增长的路上。非公平经济增长必然弱化经济增长对弱势群体、欠发达地区的带动作用。如今，差距矛盾已到了社会难以平衡的程度，而一部分人先富起来、一些地方先发展起来这个目标已经基本上完成，国家有条件下决心把发展的重心移到解开西部发展死结上来。  
制度创新资源配置不均  
改革促发展。改革就是制度创新。中国"渐进式"改革路径是以点带面，决定了中国改革发展中的制度创新是以试点为前驱的。自实施"两个大局"发展战略以来，制度重新的试点都是布置在东部，所以，东部经济突飞猛进有制度支撑。我们可以假设，如果改革开放之初，中央不授予东部设置经济特区的制度创新试点权，东部能够有突飞猛进的发展、日新月异的变化吗？显然不能够。支撑这个假设能够成立的事例是：特区设立之前，所在地并没有明显的跨越发展；首批特区没有把上海加上，使上海腾飞推迟了几年，是邓小平多次提到的一大"失误"。20多年来，东部一直是体制改革的龙头，再向中西部辐射，占据领风气之先的优势。  
制度创新对地方经济发展的作用极其重大。与发达国家相比，我国经济落后20-50年，经济发展空间很大，制度创新的空间也就很大。但制度创新是一个政治问题。创新意味着风险，政治问题就要承担政治风险。由于中央把制度创新的试点主要放在东部，创新风险所承担的政治风险的压力可以分解到中央。西部则不同，中央没有特别授予西部制度创新的试点使命，制度创新所面临的政治风险要由西部人自己负责，一个善意的"招呼"足以使西部官员"不知所措"。"起步不灵刹车灵"中国西部改革发展一直屡见不鲜。  
当然，不可否认，今天的西部的确存在一个思想不够解放、观念不够先进的问题。但这是多年来西部不具备制度创新的政治资本而又倍受"打招呼"的警告或暗示养成了"自我保护"的反应。所以，西部人观念落后，仅仅是表象，深层次的原因是没有承担制度创新的政治资本。这不是西部人的问题，而是制度创新资源配置不均的问题。由于制度创新是先试点，再推广，于是，同样是制度建设，东部更多的是自主内需型，需要什么，创新什么；而西部则更多的是被动外加型，不论需要与否，适宜与否，都必须接受。东西部在不同的制度条件下发展经济，结果可想而知。  
能不能授予西部制度创新的试点权，是西部经济发展突破制度瓶颈的关键。如今，小平当年设计的实现"第二个大局"的路径是东部沿海地区"要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展"已经没有体制基础了，而且，那样做势必也会削弱东部经济继续增长的力量，东部不会"服从这个大局"。西部不可能也不应该把自己的发展建立在发达地区"行政指令性帮助"的基础上。西部发展要实现重大突破，只能是走制度创新之路。  
当然，这里的"走制度创新之路"，绝不是以往由于改革相对滞后把东部创新的制度移植过来的路径依赖式创新，而是根据西部的区域优势和经济特点，敢为天下之先，"闯出一条血路"。我国是一个政治高度敏感的国家。制度创新要承担政治风险。维护中央的绝对权威和政治布局是西部人的政治觉悟。曾经，中央把制度创新的试点布置在东部时，"胆子再大一点"，改革就是"试错"，允许"试错"，"错了纠正"即可，这些都是我们耳熟能详、当年邓小平对东部改革的寄语和厚望。没有这些由中央分担政治风险的背景，"特区"建设、产权交易等曾经被视为"洪水猛兽"、带有重大制度变迁、事实上极大地促进了地方经济发展的尝试恐怕早就半途而废。如今，东部制度建设已经相对成熟、经济社会发展的态势已经基本稳定，继续推进改革开放，中央应该把制度创新的试点转移到西部，像当年支持东部一样支持西部改革创新。没有完成这个转移，西部将注定永远落后东部，西部人没有制度创新的政治资本，承担不起"闯出一条血路"的政治风险，不会也不该挑战中央部署的改革发展大局。  
西部人是高度顾全中央改革发展这个大局的。正因为西部人顾全这个大局，所以只有中央授予西部制度创新试点权，分解制度创新的政治风险，西部人才可能充分施展自己的聪明才智，闯出一条敢为天下之先的发展新路。  
大一统政策的"非中立"缺陷  
什么是中国今天的国情？幅员辽阔、发展很不平衡，这就是中国国情。在幅员辽阔、发展很不平衡的国情里，执行大一统的重大决策，由于吸纳程度和承受力不同，往往会加重欠发达地区的发展负担，理应中立的重大决策事实上存在不同程度的倾斜。--比如，制止重复建设。由于西部是后发地区，新建项目往往是发达的东部已有项目，而且资金、技术、效益都可能超过西部，因而被制止的往往是西部项目，西部项目连竞争的机会都没有就夭折了。--比如，国家强调充分利用和开发 自然 资源，显然，这些自然资源在相对落后的西部效率不高，于是往往是提供资源或初加工产品，深加工环节"合理"地移到东部，资源效益扩大了，但扩大部分在东部。--比如，打击地方保护主义，冲破地方经济壁垒，这对于提升我国的市场经济程度，扩大国内市场，发展经济，都极其重要。可是，地方保护往往是应对强势经济的本能保护。当我们把鞭子高高举起的时候，想过没有：是谁希望穷追猛打？谁受益？谁在承受阵痛？为什么要筑建地方经济壁垒？打过之后，有什么形式给予补偿？相同的事例是，当我国面对经济全球化大潮，我国会无条件地开放市场、会没有开放的时间表、没有必要的保护性措施吗？--比如，国家控制地方投资"过热"，由于东部盘子大，仅增加一个百分点都是西部的几倍，而西部的投资规模即使达到如上海、江苏50%的增速，对中国经济发展的负面影响（"过热"）也微不足道，虽然这次宏观调控国家注意到了区别对待，西部发展的势头依然受到阻击。--比如国家从严控制土地，而真正冲破国家土地监管红线的重灾区在东部。这次被清理的"开发区用地"，山东就占去了全国被清理出来的总额的一半。试想，东部能有今天耀眼的成就，如果抽去土地资源成本，能有今天的发展势头吗？保守地说，至少减去1/3。本来西部最大的资源就是土地，在落后半拍还处在起步阶段的西部，接受相同的管制，无疑受到的影响最大。--比如，国企改革，在民营经济高度发达的东部，地方政府有足够的财力补偿国企职工的损失，有足够的岗位安置下岗职工。而在西部，包括一切经济欠发达地区，国企改革往往举步维艰。--比如，鼓励产业发展的税制改革，国家已经试点增值税由原来的生产方支付改为由消费方支付。谁受益最大？如果我们把产品分为低端、中端和高端，就能比较出最大的受益者是谁了。如今东部的消费已经升级进入高端产品，高端产品的生产主要布局在东部，在这个领域，基本上不存在谁受益谁受损问题。问题出在中端产品上，由于改革开放以来形成的历史优势，中端产品的生产主要集中在东部，而西部正处在由消费低端产品向消费中端产品升级的阶段。由于东部产品具有性价比优势，在打破"地方壁垒"、"市场一体化"的背景下，西部有广阔的市场。所以，增值税改革，纵向看，是扶持 企业 ，有利于更多的企业诞生、发展和壮大；而横向看，比较东西部，由于在生产方面，东部企业的发展数量、发展规模和势头，肯定比西部大。在消费方面，东部消费力强，但很少直接消费西部产品，而西部消费力弱，更多的是消费东部的产品。如此比较，这项重大改革措施，对东西部发展完全不同的影响昭然若揭。诸如此类，包括在非经济领域如城市化、建成社会保障体系、企事业单位改革补偿等重大政策举措，在东部实施可能举重若轻，而在西部执行，则可能是不堪重负，甚至即使是透支未来资本也难免捉襟见肘。  
我们的各项重大决策，经过众多专家学者反复论证，都是着眼于解决发展中的新问题，有利于国家经济社会的推进，对此，我没有丝毫怀疑。可是，我们国家幅员辽阔，发展很不平衡，地区差异那么大，施行统一的方针政策，无论是受益还是受损，肯定不均。由于损益不均，必然首先在政策面就注定了地区之间的发展更加不均。  
政策总是带有强制性导向力量的。在计划经济 时代 ，国家的政策倾向是维护基本平衡，发达与欠发达地区之间的差距不大，但抑制了具有巨大潜力地方的发展。进入市场经济后，国家的政策倾向基本上"效益优先"，整个社会一片蓬勃向上，"自由竞争"、"竞相发展"成为时代最 时尚 的主题词。但在事实上存在各种非经济因素（特别是"潜规则"）对经济发展产生重大影响的情况下，"效益优先"对欠发达地区的影响必然是使本来就发展艰难的地区雪上加霜，带来的是发展之"痛"。鼓励发展的时候，欠发达地区往往力不从心，因为不具备必要条件和实力；宏观治理"叫停"的时候，欠发达地区往往损失最重，因为发达地区早已经"未票上车"先走了。这样，"效益优先"的政策导向加重两极分化。国家不同于市场。市场的基本功能是优胜劣汰，谁更有力量，谁就出类拔萃，谁就先行一步。国家的基本功能是调剂，更多的应是注重扶持弱势一方的发展。所以，国家的重大决策，要尽力保持"中立"，妥善处理好一致性与差异性的关系，既要注重整体利益，又要注重局部欠发达地区的利益；既要注重保护强势一方的发展势头，又要保护弱势一方面受强势力量的冲击。事实上，我们国家如此之大、发展很不平衡，发展又是第一要务，要做到重大决策充分保持"中立"，相当困难，因此，需要地方性政策来补充。在实施中央重大决策时，允许个别地方制定相应的政策来弥补重大决策在保持"中立"方面的不足。这种补充性的地方政策，也具有中央政策一样的权威性和强制力，不能视为"地方保护主义"一揽子"扫荡"干净。  
我们国家幅员辽阔，曾经经济落后，实施"两个大局"的发展战略，是唯一的、务实的选择。同时，必须看到，"让一些地方先发展起来"，走不平衡发展之路，政策倾向性强，仅仅是阶段性的权宜之计。在"第一个大局"已经实现之后，向"效益优先"倾斜的政策应该审慎，代之而起的是向有利于实现"第二个大局"的方面转变。在实现"第二个大局"时，注意克服重大决策的"效益优先"倾向，尤其重要。这实际上就是如何处理大国发展的"中央与发展很不平衡的地方之间"的关系。在这方面，美国的有些制度性安排可资借鉴。  
东西部发展的差距已是既定事实。西部还是个羸弱的"孩子"，指望东部的"行政指令性帮助"不符合市场经济 规律 ，完全依赖中央的资金支持也不现实，授予西部更大的政策自主权，以此提升西部的竞争力、发展力，是可行的。国家允许并支持西部地区出台有利于地方经济发展和免受强势经济冲击的保护性措施，给西部在国家政策的执行上和地方政策的制定上有更多的自主权，使西部有独享的政策优势来保护和发展地方经济，结束长期以来"东边日出西边雨"的损益不均的历史。