经济学论文：广东公共财政制度变迁及其效应：政府建设与职能转型

 广东公共财政改革的历程：三个阶段

初始阶段（1995年-1998年）：

改革目标：通过政企分开、收支两条线等举措，主要解决政府与市场的关系。

改革主要 内容 和措施：使党政军公检法司与经商办 企业 脱钩，解决政府部门利用手中权力资源牟利的 问题 ，取消政府部门直接配置资源的权力；财政改革重点是通过"收支两条线"等集中财权财力、规范收支行为的办法，治理政府"三乱"问题（指乱集资、乱收费、乱罚款包括乱摊派），重点保障公用经费来有效遏制以权牟利和权力寻租的问题。

改革动因：改革开放初期的"放权、搞活"政策，在调动地方政府 发展 经济 积极性的同时，也导致各级政府部门纷纷经商、办企业、部门行政事业收费"三乱"问题，严重破坏了 社会 经济秩序，大量腐败现象滋生，政府部门不务正业，社会公共服务受到严重 影响 。

构建公共财政制度框架阶段（1998-2000年）：

改革目标：主要解决财政与市场的关系和建立公共财政的基本框架。改革主要内容：财政退出一般竞争性领域，划清财政与企业的关系；初步建立财政监督体系；建立公共财政基本框架。

改革动因：财政投资办企业不仅造成经济、社会秩序混乱，而且也带来了财政管理体制上的混乱，财政部门的职务犯罪大幅度上升，"石湾案件"等一连串的贪污腐败案件，促使财政部门不得不对财政资金的安全问题给予高度重视，进而开始建立财政资金监管体系。

本阶段主要采取的改革措施：停止财政投资办企业，停止和清理财政周转金，清理财政涉及竞争性领域的支出；通过源头上防止腐败，加强财政制度建设，使得公共财政基本框架的建立有了强大的推动力，也是财政监督体系建立和强化的动力，东莞的"三个集中"，西樵的"乡镇 会计 集中核算"等措施得到中央政府的高度认可；建立一系列公共财政制度--部门预算制度、国库单一账户制度、政府采购制度，构建公共财政基本框架；实施综合预算，进一步强化"收支两条线"制度；实行公务员统发工资等一系列改革措施。

建立、健全公共财政制度阶段（2001年至今）：

改革任务和目标：全面实施公共财政制度，深化改革，以建立和完善公共财政体系。

主要改革内容：进一步从制度上规范财政与各部门单位的账户、资金、工资津贴和行政事业单位财产管理的关系；通过公共财政制度向市县、乡镇一级的延伸，公共服务向 农村 延伸，贯彻落实农村税费改革，取消农业税，切实推行农村义务 教育 ，更加注重社会公平；广泛利用信息化技术手段，推进财政改革，加强财政管理和财政监督；2004年，制定并实施激励型财政转移支付政策；2003年开始试点绩效预算和绩效评价，2005年全面推开了省级部门预算单位财政支出项目自我绩效评价工作，进一步规范项目支出预算管理和推进绩效预算改革；完善部门预算制度，实施综合预算，进一步强化了"收支两条线"。

改革动因：第一，制度具有路径依赖性。计划经济体制导致了政府财权的分散，也导致了政府资产产权管理的分散，由于各部门掌握的财权和资产资源的不同，统发工资也依然不能解决政府公务员之间的收入分配不公的问题。同时，在某种程度上增加了反腐败的难度。因此，必须从制度上、从财政源头上反腐败，并推进部门预算、国库统一账户、政府采购招、投标制度，从而进一步推进单位财权和资产管理权的改革。第二，公共财政的本质是公共选择，是民主财政，因而具有依法理财和民主理财的内在要求。第三，计划经济体制下的财政是一个城乡二元分配的财政，可以说财政所提供的公共服务基本上不能覆盖到农村，带来了城乡分化日趋严重的问题，导致"三农"问题日益激化。即使在城市，财政分配也是重物不重人、重效率不重公平的问题，带来城市低收入阶层的生存状态的恶化，影响了社会的稳定，阻碍了经济的发展。第四，公共财政制度的建立离不开信息化技术手段的支撑。"阳光财政"、民主理财也离不开信息化 网络 技术。

本阶段主要的改革措施：

2003年1月，开始全面启动的省级国库集中支付改革试点工作。至 目前 为止，省级先后将111个部门共401个预算单位纳入，改革已覆盖到所有一级预算单位，并初步实现了与省人大财经委的联网。同时，各级财政部门结合本地区实际情况，陆续开展改革试点。截止2005年9月，全省纳入国库集中支付改革范围的有2262个部门共3973个基层预算单位，全省已有1882个部门共3491个基层预算单位纳入国库集中支付改革试点范围。2004年省级预算管理和国库集中支付系统整合改革。

2004年底成立省财政会计服务中心，开展省级财务核算集中监管改革具体实施工作。改革的主要内容是，在保持预算单位的资金使用权不变、财务管理权不变、会计核算权不变（"三权不变"原则）的情况下，通过统一预算单位会计核算规程，统一预算单位会计核算软件，建立一个"大集中"模式的财务核算集中监管系统（"两统一，一系统"），实现财政部门对财政资金使用全程进行实时、直接、无"盲点"监管。按照省政府的部署，从2005年7月起，省直首批10个单位(包括省财政厅、省信息产业厅、省物价局等)开展了省级财务核算集中监管改革试点。

2004年，开展省直党政机关事业单位经营性资产清理工作，按照省委、省政府的部署, 分宣传发动、清理核查、资产处置、规范管理四个阶段组织实施。在开展了基础性的工作之后，省财政厅成立了行政事业资产管理处和行政资产物业管理中心，将资产管理纳入到日常管理的轨道上来。

省人大加强了对财政的监督制约，颁布了《广东省预算监督管理条例》；实现了国库与人大财经委的联网监督；细化了部门的预算，人大代表可以较为直观地了解到政府的资金分配情况；政务公开工作得到加强，广东省财政厅政务网站建立，政策规章通过网站和杂志广为宣传。通过搭建省级"实时在线财政预算监督系统"，省财厅积极主动配合人大对财政预算的审核、监督，利用信息化网络技术，使人大能够实时监督预算的使用和执行情况。

财政分配更加注重社会公平：大力推进农村税费改革，大幅度减轻农民负担，并村、并镇、并校，最终取消农业税；加强农村义务教育的投入，免受农村贫困家庭子女书杂费到普遍免农村子女书杂费，免费安排农村贫困家庭子女读职业技术学校；加强对农村、农业、农民的投入和支持，村村通公路、改水、改灶、改房，粮食直补，加大农村小型水利建设的投入；支持建立新型农村合作医疗和困难救助制度；解决四难（读书难、看病难、就医难、打官司难）、城市最低生活保障、下岗职工在就业培训等。

利用信息化网络技术，推行金财工程，在财政信息、统发工资、统一地方津贴、部门预算、国库、会计集中监管、政府采购、人大监督等方面发挥了积极的作用。比如，2000年开始的部门预算改革，省级财政2000年选择了省委办公厅、省府办公厅、省监狱管理局等7家单位作为部门预算试点单位。2001年，进一步扩大试点范围，省级部门预算试点单位达到27个。2002年，省级部门预算改革全面铺开，按时完成了102个省直单位的部门预算编制并提交省人代会审批。2003年，所有地级市和绝大部分县（县级市、区）都已开展改革工作。2004年，省级继续深化和完善部门预算改革，加强了项目支出预算管理，选择了省信息产业厅和省残联作为试点，实行项目预算滚动管理；2005年，项目滚动预算管理在试点的基础上全面推开，所有省级单位都试行项目预算滚动管理。

财政厅率先设立全国第一家"绩效评价处"，对政府部门财政支出的500万元以上项目的专项资金实行了绩效评价，部分地区开始实行专项资金的绩效预算。这一举措旨在提高政府公共管理的效率。

2004年，改革原来的转移支付制度，建立激励型转移支付制度。确保了2005年全省取消农业税顺利实施，并激励了市县政府发展经济的积极性和创造力。

广东资本财政向公共财政演变的路径：三条主线

主线一：财政（预算）管理体制变革

1979年前，中央"统收统支体制"下的分级财政体制与 政治 体制保持一致，经历了从集中到较为分散（1959年的下放财权）再回到集中统一的历程。省级财政直接与财政部发生财政关系，下一级的市、县、乡镇财政收入全部上缴，支出由上级政府统一拨付。建立统一的预算审计会计制度和严格的财政监察制度，一切财政收支都纳入国家预算管理。

1979-1993年的财政包干制下，从1980年的"划分收支、分级包干"、1985年的"划分税种、核定收支、分级包干"到1989年的6种不同的财政收支包干体制，目的是通过权力下放，使政府职能分散化，提高地方政府的组织收入积极性和在预算中的重要性。中央对地方实行补助体制。广东在1980年享有更多财政自主权，实行"划分收支，比例上缴"的体制。期间，预算、预算外和自筹资金三类资金的收支在县和乡镇财政报表中并存，表明非预算收支已成为政府财政行为。

1996年，广东省对市县实行了"分税分成，水涨船高"财政体制改革，地方财政预算中有分税后的地方固定收入和中央地方共享收入、转移支付类收入。过渡期中，原体制的补助、上解和一些结算事项继续运转。财政预算程序和范围混乱，一些政府活动未列入预算，而一些非政府活动仍停留于预算内。不符合公共财政的要求。改革后，省级财政财力增强，但事权下行。不利于政府职能转型。

1998年开始的公共财政框架下不断完善的预算体制：实施部门预算，从基数预算转向零基预算。内容上：从"收支两条线"开始，到部门预算、政府采购、综合预算，更符合 科学 理财。同时，逐步开展人大对预算的实时监督，试行预算绩效评价。在民主理财的同时，提高预算管理效率。