经济学论文：国际公共管理的新趋势：全球治理

    摘 要：全球化 发展 的一个直接后果就是全球性 问题 的与日俱增与现有 政治 实体治理能力的相对滞后之间矛盾的凸显，它给公共管理增添了新的 内容 并提出了新的挑战。全球治理反映了国际公共管理的新趋势。全球治理与国际规制既相联系又有区别。全球治理问题中最为严重的是"民主的赤字"问题。

   一、公共管理与全球公共事务

   所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的 社会 活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动产一般将公共事务分为四类（均为狭义视角）：一是国家公共事务，主要指国家立法、司法的公共事务。二是政府公共事务，主要指依法享有行政权力的政府组织关于维护公共秩序和满足社会总体利益等方面的公共事务。三是社会公共事务，主要指除上述"国家"、"政府"以外的非营利组织（第三部门）领域的公共事务等。四是国际公共事务，主要涉及国与国之间等相关的国际性的公共事务。与之对应，公共管理包括国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

   在全球化浪潮不可逆转地席卷世界之际，上述国际公共事务领域的重要性日益凸现。一方面，随着 经济 活动在全球范围内加以组织，跨国交往与交流日益频繁，区域性和跨区域性事务激增，全球公共问题日趋广泛地涌现。另一方面，传统所谓的"国际"与"国内"事务的界域受到挑战，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，在军事安全、经济事务、环境等诸多领域内国内事务日益上升到跨国层次。全球化 时代 各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其它国家行为的 影响 ，参与选择的结果都部分地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行为。

   这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为国家与国家之间的公共事务，其 研究 往往为国际政治与国际关系学界所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求。这类事务由于突破厂民族国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不能得到有效的治理。人们要么寄望于全球范围内统一的中央权威的形成如霸权政治，要么寄望于各国间的一纸契约而对违规者一筹莫展。各国政府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。而且，将一切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情绪，使本可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要在国际公共事务的研究中更多地采用公共管理的视角，公共管理研究也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之中。

   除了此类国家与国家之间的公共事务（即所谓国际公共事务）以外，新近为人们所重视的还有跨越不同国家部分辖区的公共事务。传统是将这类事务作为国际事务来处理的，管理过程中不必要的或并不受其影响的其它人也被包括进来，从而造成资源的浪费与效率低下。这种以国家为中心的管理模式要么无法针对不同公共物品的范围而根据公众需求提供多样化的公共物品与服务，要么因为权力的疆域性而无法超出其管辖区域提供将外部效应有效地内在化的制度安排，使得这一类全球范围内的公共问题无法得到有效解决。这表明，国际公共管理必须引入新的发展，以满足全球化时代的要求。

   概言之， 目前 已有政府组织及政府间组织均不能凭借现存力量有效解决全球公共问题，国际社会对公共服务需求迅速增长与现有的公共服务提供水平形成鲜明反差。"国家不仅变得太小以至于无法解决大问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题。"所有这一切无不向我们表明，全球化时代的来临对国际公共管理提出了新的要求。

   二、全球治理是国际公共管理的新发展

   1989年世界银行首次使用"治理危机"，并于1992年发表了"治理与发展"的年度报告，随后，"始理"被广泛 应用 于众多的场合，近来在全球公共事务领域更是大行其道，全球治理理念应运而生。

   不同的学者从不同的视角出发，对全球治理给予了不同的定义。

   联合国全球治理委员会对治理的定义是："治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排"。

   罗西瑞强调全球治理的规则性特点，认为，"全球治理可以被认为包括通过控制、追求目标以及产生跨国影响的各层次人类活动--从家庭到国际组织--的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界 网络 的大量规则系统。

   芬克尔斯坦认为，罗西瑞的定义几乎无所不包却什么也没有说明，他认为："全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。"他又说，"全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。"这种定义显然无视国内治理与全球治理的差别，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能成为发达资本主义国家超越广大发展 中国 家的主权、干涉他国内政的借口。因此，有学者认为，"全球治 理论 "只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全球化背景下的变种，其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。o 塞纳克伦斯试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动。他认为，在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖了政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果产戴维·赫尔德的《民主与全球秩序--从 现代 国家到世界治理》也强调了全球范围的、多层次的、民主参与的治理。

   也有学者认为："全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。"这一定义较为简洁，但似乎过于笼统。此外，米·齐恩的《超越民族国家的治理》（1998年）和马·奥尔布劳的《告别民族国家》（1998年）也就全球化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。

   总之，不管从哪个角度出发，学者们都强调了全球治理中政府并不垄断一切权威，权力主体的多元化及合作、协商的运作方式，它或者被看作是一套规则体系或者被描述为一种活动。正因为全球治理活动涉及的范围十分宽广，详尽的列举显得过于累赘，而过于简单的描述却又不能反映出该活动所涵盖的丰富内容。我们认为，全球治理可以被看成是全球化时代全球公共事务的管理方式。全球公民依照某种普遍认可的规则参与及管理各层次国际公共事务并形成新的得到认可的规则或制度，由此世界得以有序发展。这其中，政府组织仍然是"对资源和价值进行权威性分配"的主体，也以这个主体的身份参与全球资源和价值的权威性分配。但它已不再是谁一的主体，而必须在很大程度上容纳其它行为主体进入这一程序，与其它行为主体合作、协商，达成一致并相互监督。全球治理理念表达了通过多方面、多层次谈判未解决全球公共领域问题的需求与愿望。在缺乏等级体制、缺乏强制性权威的国际社会领域，全球治理尤其适用于国际公共事务管理的研究。

   为了进一步理解全球治理理念，有必要对全球治理与国际规制作一比较辨析。

   所谓国际规制（International regimes），指"隐含的或明显的原则、规范。规则以及决策程序，在特定的国际关系领域，行为主体的期望以之为中心而聚集"。与全球治理一样，它也是指某种制度安排，并以此种制度安排来维持和调节跨国活动。其行为主体也不仅限于政府，而且，其运作亦可以在没有中央权威的情况下进行。那么，我们为什么要引入全球治理的理念呢？

   首先，国际规制各种制度在"国际关系的一个给定范围的集中"，是管理国际社会所有或几乎所有成员的多领域具体事务的广泛制度框架中一种专业化的制度安排。因此，国际规制强调的是某一单一或特定行为领域。而全球治理并不局限于某个单一的行为领域。它指的是通行于规制空隙间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。其次，国际规制是一种正式的制度安排。它是规范行为的持久性安排。随着国际社会面临的问题而形成的社会实践逐渐惯例化，人们将某个领域内的惯例上升为具体的规则，就成为国际规制。它或多或少是正式建立起来的，而全球治理则不然，它侧重于关注权威的原则、规范、规则和程序运作中必不可少的非正式的、非权威的方面。再次，尽管国际规制是人们突破传统"国家中心"范式而思考世界社会的努力，但是它并没有完全摆脱这一范式的桂桔。国际规制强调了国际合作需要的制度建设，但参加制度制定和执行的政治行为主体依然是政府、政府部门等正式制度组织，追求的目标是建立正式的权威机构来协调各国的行动，非政府组织以及其他社会力量没有被纳入国际规制的建立过程中。另外，国际规制还过分强调制度的重要性而忽视了全球政治正常运行的社会基础。全球治理则体现了在全球社会的研究中对国家中心范式的超越。它在一定程度弥补了国际关系研究由于长期局限于国家实力和正式制度而导致的目光短浅、狭隘的局面，为思考和解决国际问题和全球性问题提供了更宽广的视角。

   当然，国际规制与全球治理之间有着紧密的联系。一方面，有效的国际规制促成全球治理，国际规制为全球治理提供了基本的原则与规范。没有国际规制，国际合作就会非常困难，甚至无法进行。通过汇聚行为主体的预期，国际规制使世界社会的交往与合作有了一定的确定性与透明性。这样，各行为主体就可根据对对方行为可靠的预期而调整自己的行为，从而合理地期盼合作的收益。只有收益成为稳定的预期，国际社会的合作的冲动才会超过冲突的冲动。因此，国际规制提供了一个领域，"在这个领域中，行为者学会调整其利益和信仰的认识和理解能力，改变着行为主体的认知和态度，并在必要时候提供了治理所必需的组织能力"。通过培育国家在国际社会中的责任感，国际规制指导着全球治理过程中国家的行动。此外，通过国际规制而形成的国际组织是全球治理过程中最积极和最主动的参与者。另一方面，全球治理的实践有助于形成新的国际规制。国际规制的形成正是各个国家在某个领域相互博奕和理性选择的基础上产生的。它的形成和有效运行有赖于各行为主体的接受。随着全球治理实践的开展，在全球各个层次与各个不同领域，众多行为主体反复多次的行为使某一社会实践逐渐惯例化，而某个领域内的实践的惯例上升为具体的规则就形成了国际规制。国际规制的效应与其合法性密切相关，这种合法性可能来源于强迫的权威或是传统的观念或习惯，或是基于各行为主体的同意。在全球治理的背景下，基于强迫权威的国际规制将日益失效，传统也将被置于公平的审判席上接受审判。全球治理通过各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。与这一运作方式不协调的国际规制将逐渐被淘汰，而新的规制将自发地逐渐形成。