经济学论文：中国对外援助机制：现状和趋势

 内容 提要：近年来， 中国 的对外援助 发展很快，受到了国际 社会 的广泛关注，但是，在 研究 中国对外援助 问题 的时候，西方的学者对中国的对外援助机制不甚了解，对中国对外援助管理机构、管理体系都认识不够，甚至误解很深。本文试图对中国的对外援助机制的现状和问题做一个总体的 分析 ，包括中国对外援助的原则、政策，主要援助机构和职责，对外援助体系的构成等，并试图探讨中国对外援助机制的未来发展趋势。

　　关键词：官方发展援助，中国对外援助，援助机制

　　我国对外援助始于20世纪50年代。截至2006年底，我国共向100多个国家和区域组织提供了援助，帮助受援国建成各类项目约2000个；在60多个国家实施了100多个优惠贷款项目；向110多个国家无偿提供了大量的物资援助，为100多个国家培训培养了各类技术和管理人才2.3万人。另外，中国政府已与亚、非、拉美和南太地区的46个国家签署了免债议定书，免除这些国家对华部分到期债务。此外，中国政府积极响应国际社会和有关国家呼吁，在阿尔及利亚、伊朗、巴基斯坦大地震，印度洋海啸，美国飓风灾害等重大灾难后，在最短的时间里提供了紧急人道主义援助，有效支援了有关国家政府和人民的救灾工作。

　　近年来，特别是2005年以来，中国的对外援助受到了国际社会的广泛关注，但是，在研究中国对外援助问题的时候，外界对中国的对外援助机制不甚了解，对中国对外援助的管理机构、管理体系甚感迷惑。本文试图对中国的对外援助机制的现状和问题做一个总体的分析，分析中国对外援助的原则、方针策略、主要援助机构和职责、对外援助体系的构成等，并试图探讨中国对外援助机制的未来发展趋势。

　　一、中国对外援助机制的特点

　　(一)中国对外援助的基本精神和原则

　　对外援助是中国 经济 外交工作中的重要组成部分。新中国成立后，中国在对第三世界的援助过程中，逐步形成了自己的对外援助思想。其中主要体现为1964年周恩来总理访问亚非14国时提出的"中国对外经济技术援助八项原则"，其基本精神是：平等互利，不干涉内政；切实帮助受援国自力更生；力求使受援国真正受益；尽量减轻受援国的负担；严格履行承担的义务。援外八项原则阐明了中国对外援助的性质、宗旨，也是中国对外政策在援外工作中的具体体现。这些原则确定了中国对外援助的基本思想和立场。

　　改革开放以后，中国开始推行全方位的对外开放政策。在与发达国家交往的同时，中国仍然把与发展中国家的合作和与周边国家的合作作为对外政策的重中之重，力求与发展中国家形成互利双赢的共同发展模式。中国的对外援助政策开始呈现出一些新的特色，创造了一些更加符合经济合作 规律 的新的做法。

　　20世纪80年代，根据邓小平对外开放的指导思想，我国 总结 了长期以来与第三世界国家合作的经验，提出了新时期对外援助工作的基本原则：平等互利，讲究实效，形式多样，共同发展。1996年5月江泽民同志在非洲总部发表演讲时郑重宣布了与非洲国家合作的五点原则：真诚友好，彼此成为可信赖的全天候朋友；平等相待，相互尊重主权，不干涉内政；互惠互利，谋求共同发展；加强磋商，在国际事务中密切合作；面向未来，创造一个更加美好的未来。这一思想成为我国新时期对外援助的工作方针。

　　党的十六大以来，党中央高度重视援外工作。近一时期，随着我国经济实力的上升和对外交往能力的提高，胡锦涛总书记和温家宝总理对援外未来发展方向、援外战略性任务等大政方针亲自部署、亲自决策，先后做出了一系列重要指示。2005年9月，胡锦涛主席在出席联合国首脑会议上宣布了中国政府加强对发展中国家援助五项新举措；在2006年11月份举行的中非合作论坛北京峰会上，胡锦涛主席提出，中国政府将采取8个方面的政策措施推动中非新型战略伙伴关系，其中主要内容涉及援外工作。援外工作开始进入了一个新的发展时期，对外援助正在发生重大变化。

　　从新中国成立以来我国对外援助政策的发展过程可以清晰地看出，中国对外援助秉承"援外八项原则"的精神，总的原则呈现以下几个特点：第一，平等相待，维护共同利益；第二，尽力而为，不附带任何 政治 条件；第三，互利共赢，谋求共同发展。这些特点是我们过去工作经验的总结，也是中国对外援助的基本精神和原则。

　　(二)中国对外援助政策的变化

　　从建国初到现在，根据国内外形势的发展变化，我国政府对外援助政策做了一些调整，总的来说，我国对外援助政策发生了以下变化：

　　1.意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱。建国伊始，中国的对外援助工作是在无产阶级国际主义的指导下进行的，即通过援外，反对帝国主义、殖民主义、促进民族解放运动，促进世界和平。此时，中国在国内进行大规模建设的同时，仍然对第三世界特别是未独立国家提供了大量的援助，以至于我国不堪重负。60年代和70年代，是我国对外援助受意识形态 影响 最大的阶段，无产阶级国际主义被提高到了极高的地位，其对我国的外援政策的影响也逐步加深。1980年后，中国外交逐步摆脱了左倾思想的束缚，外交政策进行了调整。政治上平等互信、相互尊重主权和互不干涉内政，经济上互惠互利、共同发展成为中国对外政策的主题。

　　2.经济因素在对外援助中的作用不断增大。20世纪80年代后，随着外交战略的调整。中国在处理对外援助与国内经济建设的关系时，越发侧重于经济建设的需要。一方面，中国政府认识到，对外援助应该考虑本国的国力，量力而行。1980年的全国外经工作会议指出，中国的对外援助要根据国家财力、物力的可能，量力而行。1983年起，中国开始减少援助的支出，直到80年代中期以后，随着国家经济实力的增强，对外援助的规模才开始扩大。另一方面，对外援助逐渐成为推动我国对外贸易和投资的一条重要渠道。中国与受援国之间的贸易额随之增长，对外援助也将越来越多的国内 企业 带入了国际市场，为它们带来了承包工程和劳务合作业务。对外援助与经济建设呈现出相互促进的和谐关系。

　　3.人道主义援助力度加大。从90年代后半期开始，特别是近两年，随着中国国际地位的提高，影响力的增大，中国向遭遇战乱和 自然 灾害的国家提供了大量人道主义援助。

　　2000年以来，世界各地海啸、地震、飓风、旱灾等自然灾害频频发生，造成受灾国家大量人员伤亡和财产损失。在2005年印度洋地震海啸、美国飓风灾害、巴基斯坦大地震等，以及2006年印度尼西亚发生强烈地震、黎以爆发战争冲突、菲律宾遭受强台风袭击时，中国都快速启动紧急人道主义救援机制，在最短时间内向有关国家提供了紧急人道主义物资援助。中国人道主义救援力度的加大，反映了随着中国经济实力的上升，中国作为国际社会的一员，秉承对国际社会负责任的精神，愿意为国际社会的共同发展、创造和谐世界尽义务、做贡献。

　　(三)中国对外援助管理机构与管理机制

　　在中国对外援助思想和原则逐渐成熟，对外援助政策逐渐转变的过程中，我国也初步形成了具有中国特色的中国对外援助管理体系，管理机构以及管理机制的建设都有了长足的发展。

　　1.对外援助主要管理机构与管理机制

　　随着我国对外援助工作的开展，我国逐步形成了由援外管理体系和援外支持体系共同组成的对外援助体系。

　　(1)援外管理体系

　　随着对外援助工作的进行，我国逐渐建立了以商务部(14个司局)、外交部和财政部三个部门为主，23个部委以及地方省区商务部门共同参与的对外援助管理体系。

　　2006年，以中非峰会为契机，商务部、外交部、财政部与中央各有关部委、地方商务主管部门进一步加强了部门沟通与协作，采取积极有效的措施，不断优化援外管理机制，提高援外管理水平。 目前 我国现有的以及正在建设的援外管理机制包括：

　　--商务部、外交部和财政部三部门援外工作联动机制；

　　--商务部、中国人民银行、财政部以及国家开发银行、进出口银行等部门和机构的减免债务工作机制；

　　--商务部、外交部、解放军总参谋部等部门的紧急人道主义援助联动工作机制;

　　--23部委援外合作机制；

　　--商务部与地方省区商务部门的工作联系机制；

　　--商务部部内14个司局援外工作联系机制；

　　--商务部、外交部、财政部及部内财务、人事、纪检和地区司等单位和技术专家建立的援外项目巡检机制；

　　--与进出口银行优惠贷款联席会议工作机制等。

　　随着我国对外援助各机制的建立和强化，对外援助工作发生了积极的变化，援外管理体系总体框架基本形成。

　　(2)援外支持体系

　　除了商务部、外交部、财政部等国家部委和省区商务部门，援外工作的顺利开展还需要其他相关机构的支持和协助。商务部国际经济合作事务局以及中国进出口银行就是两个重要的我国对外援助的协作支持机构。

　　国际经济合作事务局是商务部为了更好地适应我国加入世贸组织和行政管理体制改革的新形势，依据决策、执行、监督相互协调、相对分离的精神于2003年7月份组建的。作为我国对外援助工作的辅助管理力量，主要负责我国对外援助业务的促进、服务和保障工作，并承担推动我国企业"走出去"开展对外经济合作业务的促进工作。

　　中国进出口银行是我国专门支持国际经济合作的政策性银行，成立于1994年。从1995年开始，中国进出口银行成为我国政府指定的承贷银行，负责办理援外性质的政府援外优惠贷款业务。中国政府优惠贷款的政府归口管理部门为商务部，负责制订政策和计划，签署优惠贷款框架协议，中国进出口银行负责项目评估审查、放款、贷款管理、本息回收等。每年的贷款规模，由中国人民银行会同商务部、外交部、中国进出口银行提出，并报国务院批准。

　　2.对外援助主要归口管理部门：商务部援外司

　　中国对外援助的归口单位是商务部援外司，主要负责拟定并执行对外援助政策；起草对外援助 法律 、法规，拟订部门规章；研究和推进对外援助方式改革；编制对外援助计划，拟订国别援助方案，确定援助项目并组织实施等。近年来，随着我国对外援助工作的发展，援外司逐渐加强了援外管理工作。

　　(1)加强制度建设，促进对外援助的法制化

　　1964年，周恩来总理宣布了"对外经济技术援助八项准则"，之后，这一准则成为我国施行援外工作的唯一标准。1991年，在全国对外经贸工作会议上，专题研究了援外工作问题，会议强调了进一步做好援外工作的意义，明确规定了援外任务单位的职责，制定了加强援外物资供应和援外出国人员管理等办法。2003年，商务部条法部门会同相关司局正式启动了《中国对外援助条例》的起草工作，以加强援外工作管理，将对外援助纳入法制化管理。

　　但到目前为止，我国援外尚无统一的立法，现有援外制度体系主要以部门规章为主体，包括一系列规范性的文件和内部规则。

　　近年来，商务部援外司加强了制度建设，先后印发实施了《对外援助物资项目管理暂行办法》、《对外援助物资项目实施企业资格认定办法(试行)》、《对外援助成套项目安全生产管理办法》、《对外援助成套项目施工任务实施企业资格认定办法(试行)》、《对外援助成套项目施工任务评标原则(修订版)》等重要部门规章，制订《商务部制订和实施工作方案》等规范性文件，拟定实施《关于建立对外援助项目经济技术咨询服务网络 的内部暂行规定》、《对外援助项目招标工作内部管理暂行规程》等一批内部工作规则。仅2006年全年制订和颁布实行的援外管理文件就达到38件，推进了援外管理的制度建设。

　　(2)研究和推进对外援助方式改革

　　20世纪50年代到70年代，我国对外援助以资金和物资援助为主。20世纪80年代以来，特别是1995年以后，中国尝试了新的对外援助方式，并对已有的对外援助方式进行了改革，这其中，优惠贷款援助方式和援外项目合作方式逐渐增多，主要目的是为了帮助受援国建设当地有资源、有市场的生产性项目，鼓励国内的企业到受援国进行投资建厂，将对外援助与投资、承包等项目互利合作起来。

　　中国政府对外优惠贷款是指中国政府指定中国 金融 机构向发展中国家政府提供的具有政府援助性质的含有赠与成份的中长期低息贷款。1994年初，国务院决定通过政府贴息优惠贷款的方式对外援助。1995年7月，我国同津巴布韦签订了第一笔优惠贷款框架协议。优惠贷款改变了传统的我国对外援助资金仅仅来自于财政拨款的途径，将财政资金同金融资金结合起来，扩大了对外援助的规模，而且，由于银行资本的介入，银行对所投资的项目进行评估、审核及监管，有助于提高对外援助的效率与效益。

　　援外项目合资合作是在中国政府与受援国政府原则协议的范围内，双方政府给予政策和资金支持，中国企业同受援国企业以合资经营、合作经营的方式实施的项目。援外项目的合资合作方式自1992年开始试行，其优点在于除了我国政府投入对外援助资金以外，企业也投入了自己的资本，因此，对外援助规模扩大了；而且，这种方式可以促进双方企业在管理、技术上长期合作，有利于培养受援国企业管理人才，帮助受援国增加收入和就业，从而提高援助的效益；同时，也能使我国企业更加顺利地开拓海外市场。

　　(3)建立健全援外管理机制

　　对外援助工作要达到预期效果，必须健全援外管理制度，加强援外项目的管理。经过五十多年的建设与改革，我国援外已基本形成了符合政治需要、适应市场经济要求的一整套援外管理机制。援外项目的考察、设计、设计审查、设计监理、招标、贯标、施工、施工监理、中期质量检查、竣工验收检查、重大工程巡检等重要环节都建立了相应的制度和管理目标。

　　近年来，商务部积极采取措施，加强了援外项目的主体管理以及援外人力资源项目和优惠贷款项目的管理。在援外主体管理方面，2004年以来，商务部加强了援外企业评价制度的建设工作，并准备从2007年起，构建一整套援外企业评价制度，以及配套建立的鼓励制度和严格退出机制；在援外人力资源项目管理方面，2002年以来，配合我国人力资源开发培训援外支出的增长以及培训领域和专业范围的扩展，商务部加强了援外人力资源培训的主体资格管理工作；在优惠贷款管理方面，2004年以来，针对优惠贷款迅猛发展过程中暴露的一些管理方面的问题，商务部加强了优惠贷款项目企业的资格准入制度和竞争制度。