经济学论文：美援与战后台湾的经济改造

   〔内容提要〕本文意在对1950年后十多年间美国因素在政策和制度层面上对台湾发展的影响进行深入考察。本文发现，美国对台湾施加影响的一个重要的和基层的途径，是美国驻台机构与台湾经济官僚集团之间形成的"跨政府关系"。这种关系有其特有的组织载体和制度机制，并成为战后前期台湾经济发展的重要制度基础和政策、战略形成的关键因素。文章进而叙述了在跨政府关系的架构下，美国驻台机构和台湾经济官僚是如何共同导演了台湾的进口替代工业化和发展战略的转型。本文认为，虽然美国因素对战后台湾经济发展模式的形成有重大而深刻的影响，但并没有在台湾复制出符合"自由发展主义"理念的美式经济模式。 
    关键词：美国外交/美台关系/美援/美国驻台机构/跨政府关系/台湾/发展 
    从1950年到1960年代中期，台湾政治经济发展的外部动力机制在很大程度上在于冷战国际政治环境下美国的政策行为，在于美国赋予它的"反共前沿"和"民主橱窗"的地位和身份，在于"霸权-附庸"关系之下美国对台湾的援助和扶植。从1950年6月朝鲜战争爆发后到1960年代中期，台湾接受的美援总额达41.5亿美元，其中军援和经援分别约占57%和43%。【注释：Samuel P. S. Ho, Economic Development of Taiwan,1860-1970 （New Haven: Yale University Press, 1978）, p.110. 关于对美援经济效应的分析，另参见NEil Jacoby, U.S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, SelfHelp, and Development （New York: Praeger, 1966）；赵既昌，《美援的运用》，台北*联经出版公司，1985年版。】 而美台之间的援助关系，以及美国对台湾发展进程和后果的影响，都远不仅限于相对容易观察到的经济资源流动。随美援而来的是大批美国驻台官员和专家顾问，他们与主持台湾经济发展的技术官僚群体结成了密切的合作关系。而这种关系可以被判定为政治学家罗伯特*基欧汉和约瑟夫*奈所描述的"跨政府关系"。正是以这种关系为主要的和基层的途径，美国对台湾的发展政策、战略和制度施加了广泛深入的影响。  
一  对台美援的组织结构与运作方式 
　　"跨政府关系" （Transgovernmental Relations）是指"那些不受政府内阁或行政首脑的政策控制或严格指导的、不同（国家）政府部门之间的一系列直接的相互影响。"一个政府内部的次级官僚机构在某种程度上具有相对于其政治领导人和上级部门的自主性，总有按照自己的利益和旨趣行事的能力和意愿。而不同国家政府的次级部门之间又可能存在共同的利益、理念和偏好，由此在工作交往中形成某种合作关系。基欧汉和奈指出，跨政府行为有两种主要类型。一种是"跨政府的政策协调"，指双方的次级部门在没有来自高层的详细政策指导的情况下，主要通过非正式的交往进行政策执行和调整活动；另一种是"跨政府联盟"，指政府的次级单位与另一国政府中有共同行为取向的机构和人员建立联盟以对抗他们自己政府中的某些成分。【注释：罗伯特*基奥恩、约瑟夫*奈：《跨政府关系和国际组织》，西里尔*布莱克主编：《比较现代化》，上海译文出版社，1996年版，第601-610页。】后文将会说明这两种情况在台湾的确都存在。  
　　美国一般把技术官僚（经济官僚）群体视为国民党政权中健康成份，一向予以支持和扶植。特别是，经济官僚一般对国民党政权内部自蒋介石以降许多人热衷于扩充军队、发展军事工业的做法持消极态度，主张首先立足台湾发展"民生经济"；而在整个50年代和60年代初，美国各驻台机构更是以遏制蒋介石集团反攻大陆的企图、防止台湾经济军事化为其工作的基本目标，因此双方在这个关键方面有不谋而合之处。以其经济实用主义理念、利益中立的地位、专业化和技术化的工作作风，而且往往具有欧美教育背景，台湾的经济官僚群体很容易与美国援助官员和专家建立亲和感，形成密切的合作关系。这种关系，连同美国依靠援助施加压力的"杠杆效应"，被美国用以强化其影响力向台湾内部事务的渗透。而台湾的经济官僚也借重这种关系加强自己在国民党政权中的地位和力量，为了使自己的主张和政策被采纳、执行，有时会主动把美国人当作帮助其对抗其他部门、甚至修改决策的同盟引入政策制定过程，从而形成"跨政府联盟"。 
　　这种跨政府联盟有其特有制度机制和组织载体，这就是美国驻台援助机构和台湾方面与美援运用有关的机构。 
　　美国驻台机构包括"使馆"、经援使团（驻台外援机构）和军援顾问团。与战后美国外援政策服从于政治军事战略的总体状况相适应，美国对台援助机构的活动也是在强调组织和职能的系统性的原则下由 美国驻台"大使"进行总体指导和协调。【注释：The Secretary of State to the Embassy in the Republic of China, April 25, 1951, Foreign Relations of United States（以下为FRUS）, 1951,Vol.7, pp.1648-1649. 另参见卡尔*兰金著，海英译：《兰金回忆录》，上海人民出版社，1975年，第87-90页。】 后来又进一步建立了由全部驻台军事和文职代表团领导人组成的所谓"驻在国小组"（Country Team），在"大使"的主持下在外交政策和援助政策之间以及在各项援助计划之间进行协调。 
　　华盛顿负责对外援助事务的中央机构历经多次改组，【注释：1948年设立的经济合作署（ECA）先后改组为共同安全署（MSA，1951年）、对外业务署（FOA，1954年）、国际合作署（ICA，1955年）、国际开发署（AID，1961年）。】 但其在台湾的派驻机构则在职能和人员上都保持了相当的连续性和稳定性。驻台经援机构的业务范围在20世纪50年代初即被明确规定，它在外交使团首脑的督导和军援顾问团的协助下负责各项与经济援助有关的事务，并多方参与台湾的经济规划与政策制订。