经济学论文：经济全球化背景下中国政府面临的挑战

 　　(一) 中国 正在逐步融入 经济 全球化进程

　　过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，融入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者。世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。中国的国际贸易规模在过去22年里扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到 目前 的第9位，年均利用外商直接投资从80年代初的不到20亿美元，上升到现在的400亿美元左右，从1993年以来一直是仅次于美国的世界第二大外商投资东道国，如今累计吸引外国直接投资已达3500亿美元。中国经济的国际化程度大大提高。中国通过积极参与国际分工与合作，吸收外国投资与扩大国际贸易，有力地促进了国内产业结构升级，创造了大量新的就业机会，推动了国内经济体制改革，提高了国民经济运行效率，增强了综合国力，使中国在国际经济与 政治 事务中能够发挥更大作用。

　　中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中国政府从本国的比较优势出发，制定了正确的对外开放战略，并一以贯之地加以实施。总体而言，中国的比较优势主要是其低廉的劳动力与土地，成体系的制造业基础和潜在的巨大市场规模；比较劣势则主要是一些重要技术开发能力弱、某些 自然 资源相对匮乏和经济体制中存在的缺陷。中国并行地在汽车、石化等"制高点"领域实行：进口替代"战略和在劳动密集型部门实行"出口导向"战略。这两种战略的同时实施，使中国避免了其他单纯实行"进口替代"战略的 发展 中国家所出现的国际收支严重失衡恶果。为了克服体制上与国际规则不接轨的劣势，中国在经济特区、开发区等局部地区率先实行与国际接轨的体制和优惠政策，这种局部突破的策略有效地促进了吸引外资与国际贸易的扩大。

　　上述开放战略虽取得了巨大成功，但其成本也相当高。例如，汽车、石化等"制高点"产业由于长期受到过度保护，其国际竞争力一直较低；出口导向部门具有"大进大出"的特点，与国内经济联系少，对国内经济的带动作用有限；国内市场的部门分割与地方保护现象普遍存在，大国经济的优势难以发挥；不同所有制 企业 之间在税收、市场准入、投融资等诸多方面存在着普遍的差别待遇，严重 影响 了市场的公平竞争，等等。

　　中国加入WTO以后，在新的国际环境下，以往实行的"进口替代"和"出口导向"并行的战略将有必要调整，逐步转向在更加开放的条件下谋求竞争优势的战略。竞争优势的基础是比较优势，这个 问题 已经有了较多的 研究 。人们通常强调的是中国劳动力供给充裕、价格相对较低的优势，国家幅员辽阔，某些资源供给充足的优势等。除此之外，还有两个值得重视的优势。

　　一个优势是大国市场的规模经济。中国拥有世界上最多的人口，且处在经济和居民收入快速增长阶段，人均收入正接近1000美元。随着居民消费结构的升级，中国已经和正在进入对具有显著规模经济效应的家电、汽车、 电子 通信等产品的需求迅速扩张期。这一市场条件有可能使某些相关产业形成世界上特有的规模经济效应，其中既包括企业内部的规模经济，也包括由于产业聚集而形成的外部规模经济。由此而产生的低成本不仅会使国内消费者受惠，也有助于提高这些产品的国际竞争力。

　　另一个优势是具备了重点发展加工组装制造业的有利条件。一些年来，中国经历了以轻纺 工业 、重化工业为重心的发展阶段，目前正在进入一个以加工组装制造业为特征的发展阶段。在这一阶段，中国可以提供加工组装制造业所需要的资本、劳动力(特别是技术人员和熟练劳动力)，利用有较高水平且相对成熟的技术，生产出技术含量和附加价值逐步提升的产品。从全球产业结构调整的走势看，一批有较高技术含量和附加价值的加工组装产业也会向中国转移。近年来，颇具规模的 计算 机组装加工基地在中国的珠江三角州地区快速形成，已经显示了这一趋势。一般认为，汽车产业是中国加入WTO后受冲击较大的领域之一；但据我们的研究，在经过必要的调整后，在今后10年左右，中国极有可能成长起全球最大的汽车生产基地之一。

　　如果上述比较优势能够成功地转化为竞争优势，在加入WTO和经济全球化进程加快的新形势下，中国完全有可能在国际分工格局中处于较为有利的地位。

　　(二)中国政府的职能转变：已经取得的进展

　　中国对外开放的不断扩大，有力地推动了国内经济体制从计划经济向市场经济转轨的进程。为了避免国内经济体制与国际通行的市场规则的不一致，中国在经济特区等局部地区率先引入市场机制，实行符合国际惯例的经贸规则。特区不仅是中国对外开放的窗口，而且是市场化改革的实验田。中国政府将特区的成功经验向更大范围推广，形成了开放与改革良性互动的局面。在这一过程中，中国政府职能的转变方向和界定依据逐步得到明确。1993年《中共中央关于建立 社会 主义市场经济体制若干问题的决定》指出："转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济、 法律 和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。"这段论述概括了中国改革开放以后在政府经济职能上的认识进展，同时也指出了政府职能转变的基本方向。按照这一基本方向，一些年来政府职能发生了多方面的积极变化。

　　--以间接手段为主的宏观调控体系框架初步建立。计划、财税、 金融 体制改革逐步深化，基本形成了计划、金融、财政相互配合、相互制约的调控机制。国家计划突出了宏观性、战略性和政策性，大幅度消减了指令性计划指标，强调计划指标要少而精，总体上是预测性和指导性的。财税体制正在由计划经济下的生产建设经营性财政向 现代 市场经济下的公共财政转变，以分税制为核心的新财税体制初步形成。金融体制摆脱了计划经济时期"财政的出纳"的窠臼，正在按照发展社会主义市场经济的需要，构建现代化的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。政府通过综合运用财政税收政策、货币信贷政策等经济手段以及法律手段调节经济运行，有效地治理了先后出现的严重通货膨胀和一定程度上的通货紧缩趋势，逐步积累了在经济转轨过程中保持宏观经济稳定的有益经验。

　　--培育、规范、监管市场体系取得一定进展。中国政府在不断发展商品市场的基础上，逐步培育生产要素市场，努力建立统一开放、竞争有序的市场体系。市场配置资源的基础性作用日益明显。2000年，在社会商品零售额中，按市场价销售的比重已高达95％，比1995年提高6个百分点。上海、深圳两个证券交易所的上市公司超过1000家，股票总市值48000多亿元，占国内生产总值的57％，成交金额60800亿元。外汇市场、劳动力市场和技术市场获得长足发展。90年代以来，相继颁布实施了产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、公司法、商业银行法和证券法等法律法规；对风险较大的期货市场和证券市场，通过健全上市规则、交易规则和信息披露制度，加强了风险防范和监管机制。政府在规范、监管市场主体、市场组织形式和市场交易行为等方面，正在走向制度化轨道。

　　--政府以往直接管理国有企业的方式有了一定程度的改变。政企分开迈出较大步伐。在特定 历史 条件下形成的军队、武警部队和政法机关经商办企业的做法，已经改变。政府各部门解除了与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，不再直接管理企业。电信、电力、铁路、民航等垄断性行业的改革已经有了良好的开端。在加强所有者监督职能方面，政府采取了向重点国有企业和金融机构派驻监事会，以及向资产经营机构和大企业授权经营国有资产等措施，以实现国有资产保值增值。国家提出"有进有退"、"有所为、有所不为"的原则，正在对国有经济实行战略性调整。多种形式的非公有制经济发展迅速。各种所有制经济在国民经济中的比重发生了重要变化，国内生产总值中非公有制经济所占份额接近1／4。中国政府已经承诺，加入世贸组织后，政府不对国有企业施加直接或间接的影响，以保证各类企业之间的平等竞争。

　　--在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢。外贸、外汇管理体制改革逐步深化，通过降低关税、减少配额、取消出口补贴，及实行人民币在经常项目下可兑换和有管理的浮动汇率制等，初步形成了符合国际通行规则的外贸、外汇运行机制。引进外资的地域和行业限制逐步放松，各级政府在健全有关法律法规、依法管理外商投资、简化办事程序、改善投资环境等方面作出积极努力。

　　--政府促进经济和社会协调发展的职能有所加强。随着中国经济的市场化程度日益提高，入口、资源、环境和社会保障对现代化建设的压力日益增大。适应这种形势，中国政府制定和实施了可持续发展战略和科教兴国战略，并积极加强社会保障体系建设。目前，中国人口出生率已经降到一个较低水平。政府实行了严格的资源管理制度，生态环境保护和建设取得一定成效。政府加强了对基础 科学 研究的支持，将 应用 型科研机构推向市场。普及义务 教育、扫除青壮年文盲和改革高等教育体制取得明显进展。与新体制相适应的包括养老、医疗、失业保险等在内的社会保障体系建设正在有序推进。

　　--政府自身改革取得一定进展。首先，确立了依法治国、依法行政的基本方赂，提出建立廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，并努力付诸实施。按照建立社会主义法治国家的要求，政府依照国家法律规定的权限和程序，重视和加强了行政立法、行政执法和行政监察工作，建立并逐步完善公务员制度和廉政建设制度。其次，政府机构改革逐步深入。1998年以来，从国务院到地方政府，相继开始了力度较大的新一轮政府机构改革。这次改革强调转变政府职能，实行政企分开；按照精简高效、权责一致的原则，较大幅度地调整和精简机构和人员编制；重点加强综合经济部门和执法监管部门，精简撤并专业经济部门，适当调整社会管理部门。机构改革后，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简了1／4。移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制减少一半。机关工作作风和效率有了一定改进。各级地方政府也进行了相应精简，职责权限进一步明确。再次，政治民主化向前推进。更多地听取专家、公众意见和接受媒体监督，促进了决策的民主化和科学化。通过直接选举区、县人民代表和 农村 基层政权领导，以及推行政务公开和村务公开等，基层民主政治得到发展。公益组织和行业协会等非政府的自主治理机制也逐渐发育，在争取公共利益、协调经济社会矛盾以及补充、替代和监督政府职能等方面，开始发挥积极作用。