经济学论文：实施城乡协调发展政策　加快二元经济结构转换

 　　内容提要　促进城乡协调 发展 ，是当代 中国 在改革开放和 现代 化建设过程中需要着力解决的战略性任务，也是新世纪新阶段加强和改善宏观调控的重要目标。"统筹城乡经济 社会发展"发展方略提出近6年来，我国城乡关系变化程度之深刻、速度之快，是几十年来所没有的，基本遏制住了不断恶化的趋势，开始呈现良性互动的局面，但还存在较多的矛盾和问题。今后一个时期统筹城乡协调发展的基本思路，就是以基本公共服务均等化和发展权益同等化为中心，从优化发展战略、深化体制改革、改善调控政策和完善 法律 法规等四个方面，切实形成促进城乡协调发展的长效机制。 
　　关键词　城乡发展　结构调整　长效机制 
　　 
　　促进城乡协调发展，加快二元经济结构转换是新世纪新阶段加强和改善宏观调控的重要目标，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会必须完成的重大任务。十六大以来，党中央国务院站在经济社会发展全局的战略高度，实施了一系列统筹城乡经济社会发展的政策措施，着力解决农业、 农村 和农民问题城乡关系得到了明显改善。但是，严峻的现实和发展的需要都表明，它离实现全面建设小康社会目标和构建社会主义和谐社会要求还有相当大的差距。特殊的国情和经济发展阶段决定了必须坚定不移地将促进城乡协调发展作为未来宏观调控政策的基本取向之一，采取更加切实有效的统筹措施，推动城乡二元经济结构转换，保障我国改革开放和现代化建设的顺利推进。 
　　 
　　一、城乡协调发展政策的基本内容和目标 
　　 
　　城乡协调发展政策，主要体现在统筹城乡发展政策上。统筹城乡发展，是相对于城乡分割的"二元经济社会结构"而言的，它要求以统筹为手段实现城乡的协调发展，就是要把农业、农村和农民问题，放到整个国民经济和社会发展全局的战略高度综合考虑，从体制政策和法律法规上改变"重城市、轻农村。先市民、后农民"的做法，合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对"三农"的投入支持力度，着力改变目前存在着"城市腿长、农村腿短"的发展局面，加快转换城乡二元经济结构。过多的农村人口与有限的农业生产资源的矛盾，是我国"三农"问题成为难题的根源。在解决温饱问题的阶段，"三农"问题也许可以在农业和农村的内部解决，而在全面建设小康社会的新阶段，解决"三农"问题则必须超越农业和农村的层面。 
　　统筹城乡经济社会发展的实质是城乡居民拥有平等的发展机会，享受均等的基本公共服务，促进城乡关系由城乡分割的传统二元经济社会结构向城乡一体化的现代一元经济社会结构转变。值得注意的是，城乡一体化，并不是指城乡面貌的一样化，而是指城乡发展在体制制度上的统一化。 
　　 
　　(一)城乡协调发展政策的基本内容 
　　1、统筹城乡发展战略 
　　统筹城乡经济社会发展，首先要转变发展战略和发展思路，从城乡分割、差别发展转向城乡互通、协调发展，把 工业 化、城市化与农业农村现代化紧密结合起来，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。树立以人为本的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、 政治 利益、文化利益和生态利益作为加快发展的根本出发点和落脚点。 
　　2、统筹城乡发展规划 
　　基础设施建设落后，是制约广大农村地区发展的"瓶颈"。统筹城乡基础设施是城乡统筹发展的首要条件。具体工作中，要统一规划、统一布局，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划，着力形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。加快建设覆盖城乡的基础设施 网络 体系，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。在加强硬件建设规划的同时，还要统筹城乡社会事业，重点在加快发展农村的 教育 、文化、卫生事业，为逐步实现基本公共服务的均等化创造必要的条件。 
　　3、统筹城乡产业结构调整 
　　要建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和新农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。 
　　4、统筹城乡体制改革 
　　统筹城乡发展涉及整个经济社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，核心是按照社会主义市场经济的发展要求，改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济收入分配关系进行全局性、战略性调整，建立城乡统一的管理体制和运行机制。重点是要突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡统一的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济 规律 和社会发展规律，促进城乡要素自由合理有序公平流动，实现资源优化的配置。 
　　 
　　(二)城乡协调发展政策的目标 
　　城乡协调发展政策的总体目标，就是在快速推进国家工业化、城镇化的进程中，不能以大量牺牲农民的利益为代价，以农村的破败、农业的衰落、农民的破产为成本，也不能一味地保护传统农业和单纯地维护农民利益，而是要延续工业化和城镇化的正常进程，从而实现农业与非农产业、城市与乡村的共同发展繁荣。主要体现在以下六个方面： 
　　1、不合理的城乡二元经济社会制度得到基本废除 
　　制度合理化是城乡协调发展的基本条件，也是实现城乡协调发展的首要目标。其主要表现就是农村人口进入城镇和城镇资源进入乡村的体制机制基本消除，生产要素在城乡间能够自由有序流动，城乡生产要素价格"剪刀差"不断缩小。 
　　2、城市化推进速度保持在一个比较合理的范围内 
　　实现城乡协调发展的基本途径是走中国特色的城镇化道路，既要保持城镇化有一个必要的推进速度，更要防止过快倾向的出现。在人口总量持续增长的条件下，城镇人口的增长率要与经济社会许可和资源环境可以承受的能力相适应，土地城市化与人口城市化在速度上要相当，具体看，城镇化水平控制在年增1个百分点水平，耕地总量近期保持在18亿亩左右，粮食自给率保持在90％以上是基本适当的。 
　　3、二元结构系数不断缩小 
　　城乡协调发展的基本条件是推进中国特色的农业现代化，农业现代化水平的标志就是二元结构系数的不断缩小。在以工促农、以城带乡机制的作用下，农业现代装备水平和资本有机构成得到有效提高，农业剩余劳动力能够顺畅地向外部转移，农业劳动者素质明显改善，现代农业生产体系基本形成，农业比较劳动生产率得到相应提高，农业劳动生产率与非农业劳动生产率的比率提高到1：2以上。 
　　4、城乡居民人均收入差距不断缩小 
　　这是城乡实现协调发展的最基本最直观的目标。实现城乡协调发展，必须不断缩小目前严重过大的城乡居民人均收入水平差距，并将真实差距水平控制在2：1以内。 
　　5、城乡基本公共服务实现均等化 
　　基本公共服务均等化是城乡协调发展的题中应有之义。要基本改变公正财政资源过分集中于城镇、特别是大城市的状况，建立起统一的覆盖城乡的社会保障体系，城乡居民享受的基础教育、基本医疗和基本社会保险等公共服务实现基本均等化，城乡居民生活条件基本同质化。
　　6、农业和农村的多样性现代功能发挥充分 
　　充分发挥农业和农村的多样性功能，是新世纪新阶段我国农业现代化的新要求，也是城乡协调发展的新目标。在工业化城镇化迅速推进的新阶段，在保证农业和农村的提供产品和生产要素功能正常发挥的同时，还必须日益关注发挥农业和农村的保护生态平衡、维护传统文化和提供景观欣赏等多样性的现代功能。 
　　 
　　二、近6年来促进城乡协调发展的主要成就及存在的问题 
　　 
　　(一)主要成就 
　　1、农业生产稳定增长 
　　2003--2007年，第一产业增加值年均增长4.6％(2001--2007年则为4.1％)，2007年全国粮食产量突破万亿斤大关，达到100296亿斤，比上年增产688亿斤的，2006年、2005年和2004年也分别较上年增产269亿斤、291亿斤和775亿斤，4年累计增产粮食2023亿斤，这是继1981--1984年粮食产量连续4年增产后，首次出现连续4年增产。 
　　2、农民收入得到较快增长 
　　千方百计增加农民收入，是近些年来农业农村工作的重点。2004--2007年，全国农民人均纯收入分别比上年增长6.8％、6.2％、7.4％和9.5％，这是1996年以来增速最高的时期。2007年农民人均纯收入达4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分别为332元、319元和314元，4年农民人均增收达1518元，是 历史 上首次连续4年农民收入年均增量超过300元。农民收入的增加，主要得益于农业生产效益的提高和农村经济的发展以及农民农外就业机会的增加与工资收入条件的提高，也得益于农民负担的大幅度减轻。2006年历史性取消了实行了几千年的农业税，实现了对农村义务教育学杂费的全面免除。在减轻农民负担的同时，还开始并逐步加大力度实施对种粮农民的直接补贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等，2006年四项补贴的总额为309.5亿元，2007年超过500亿元。此外，近年来国家开始对重点地区的主要粮食品种实行最低收购价，还对粮食主产县和财政困难县实行"三奖一补"政策。 
　　3、农村基础设施建设得到显著加强 
　　这一时期，中央和地方各级财政按照"三个高于"原则(即财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年)不断加大对"三农"的投入，2007年中央财政安排用于"三农"资金达到3917亿元(2004年、2005年和2006年分别为2626亿元、2975亿元和3397亿元)。2003--2007年农村固定投资年均增长19.6％(1998--2006年则为9.9％)，达到了历史新高。近年来，国家逐步把基础设施建设重点转向农村，重点投向了农村的"水、气、路、电"。据统计，2003--2006年四年间，全国新改建农村公路87万公里，其中沥青(水泥)路58万公里，是建国头53年建成沥青(水泥)路的2倍。到2007年底，我国农村公路通车总里程已达到302.6万公里，有98.2％的乡(镇)、86.4％的建制村通了公路，有80.6％的乡(镇)、60.3％的建制村通了沥青(水泥)路。2006年和2007年，全国实际完成总投资291亿元，共计解决6522万人的饮水安全问题。 
　　4、农村社会事业发展较快 
　　在中央和地方各级财政投入大幅度增加带动下，公共服务也开始大规模全方位向农村延伸。义务教育阶段"两免一补"政策2007年已在全国全面推开；新型农村合作医疗试点范围扩大，2006年覆盖到全国50％的县(市、区)，2007年全国2448个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率85.7％。新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累积受益2.6亿人次。农村最低生活保障制度也已经在23个省份建立，2007年在全国范围内全面铺开，实现从"低标准、广覆盖"到逐步与城市的接轨。 
　　 
　　(二)存在的主要问题 
　　1、缺乏总体而长效的机制 
　　由于农民基数庞大、人均拥有土地资源和其他农业资源很少、农村基础设施和社会事业发展滞后、农民受教育条件差和人均受教育程度低，特别是城乡分割的二元体制障碍一时难以根本破除，要从根本上解决"三农"问题决非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一项全局性长期的战略任务，必须从长计议，更多地考虑一些治本之策，建立健全长效机制。目前，我们在处理城乡关系上主要还是着眼于解决现实表面突出问题，主要是利用目前财政收入增加异常迅速的有利时机，实行财政增收部分对"三农"适当倾斜的做法，以缓解本已十分紧张的城乡关系。这样做就不可避免地带有深厚临时性色彩，也就不可能形成强有力的可持续的城乡协调发展推动力。实际上，目前我们虽然意识到要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，但是还没有真正建立起以工促农、以城带乡的长效机制。既没有构建起财政支持和反哺农业的稳定而长期的投入机制，也缺乏城乡统一的社会人口流动机制与就业机制，还需要下大力气来完善城乡统一的社会保障机制和城乡一体化的人与 自然 和谐的机制。缺乏一个整体而长效的发展机制，其造成的一大恶果就是生产要素从农村流入城市的单向性强化，城市对农村发展的带动力弱化。现阶段我国城乡二元结构的转换本应该是生产要素在城乡之间的双向互动。但是，眼下的现实却是生产要素的双向流动正逐渐成为从农村向城市流入的单向流动。城市的资金、技术、管理和人才向农村流动的规模和速度已经降到一个相当低的水平上，工业化中后阶段本应该出现的工业对农业的反哺、城市对农村发展的带动现象，非但没有出现，反而存在着严重的城市对农村压榨现象。 
　　2、土地问题仍很突出 
　　土地问题是实现城乡协调发展的中心问题。土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障。农民承包土地的各项权利是农民的根本利益所在。党和政府历来十分重视农村土地问题，十六届三中全会《决定》明确指出：要按照"保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序"，完善农村土地制度。近年来，我们对贯彻落实农村土地政策情况非常重视，做了大量扎实有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工业化城镇化大规模快速推进的背景下，我们还必须注意到以下两大问题：一是以大规模牺牲农民利益为代价推进城镇化。城镇化的推进，是需要支付一定的发展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通过低价从农民手里征得土地，再"以地生财"进行城镇开发建设。由此形成了大量的无地无业无社会保障的所谓"三无农民"。城镇化没有成为农民的福音，反而成为农民的一场灾难，离其本身应有的目标越来越远。此外，受旧体制的制约和既得利益集团的干扰，近亿规模的进入城镇农民难以与城镇原居民享受到同等的工作和生活权益，城镇内部正在形成越来越明显的新的二元结构。二是将城镇化发展简单错误地理解加强城镇建设。导致城镇化发展偏重于城镇建设，平面式全力扩张城市占地面积。通过政府对城市绿化、亮化和美化的巨大投入，在大广场、大马路、大高楼、大草坪、大公园的装饰下，一座座城市犹如一盆盆置身于"陋室"之中的"盆景"。经过轰轰烈烈的造城运动，城乡差别比先前没有缩小反而更加严重，城镇化过程迅速滑向其反面目标。工业化城镇化不但没有改善城乡关系，反而恶化了城乡关系。城镇化的本意是要化农民为市民，但实际结果却是化农地为城地，大量农民被无情地排斥在工业化城镇化进程之外，无法享受到工业文明和城市文明发展带来的实惠。