经济学论文：跨境经济合作区：提升沿边开放新模式

　　改革开放以来，我国在沿边开放方面的政策主要有 发展 边境贸易、开放沿边城市和设立边境 经济 合作区。但是与沿海开放相比，沿边开放的效果要远远落后于沿海开放的效果，沿边地区的发展远远落后于沿海地区的发展。沿边开放的主要问题是。长期以来主要依靠与周边国家的贸易尤其是边境贸易的往来，且规模不大；以口岸为依托的窗口和通道的作用不明显；制造业没有发展起来，与接壤国家的合作不足，相互间经济互补的优势没有充分发挥。随着形势的发展变化，我国原有的沿边开放措施已经与边境地区扩大开放、加快发展的需要不相适应。因此，进一步探索沿边开放新模式、出台沿边开放新举措就成为未来我国提升沿边开放的必然要求。正是在这种背景下，通过建立跨境经济合作区加快地方经济发展，成为边境地区的迫切愿望。 
　　 
　　一、跨境经济合作区的相关概念 
　　 
　　(一)概念界定 
　　跨境经济合作区是指在两国边境附近划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内部分地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。 
　　跨境经济合作区是两国接壤边境地区间的一种紧密合作机制。根据边境地区对外开放的基础、特点和优势，在边境贸易和边境经济合作区发展的基础上，将海关特殊监管和营造良好产业合作政策环境结合起来，通过边境两边地区的对接，实现边境地区两边的充分互动和优势互补，进而带动边境地区经济的发展。跨境设立使得其不同于国内的特殊经济区域，而明确的地理范围、特殊的管理模式、优惠的区域政策又使得其不同于一般意义上的次区域合作和跨境经济合作。跨境经济合作区是接壤国家边境地区跨境合作的集中体现，根据边境地区条件的不同，在发展步骤和功能分区上可以有不同的模式。 
　　 
　　(二)选择原则 
　　跨境经济合作区的选择通常应该考虑如下原则：一是跨境双方国家 政治 关系良好，跨境地区合作愿望强烈。二是选在口岸的附近， 历史 上长期进行跨境往来的长期历史积淀，目前也在进行边境贸易和边境经济技术合作等多种跨境经济活动。三是口岸所在地区经济相对发达，能够为合作区的发展提供坚实的腹地支撑。 
　　 
　　(二)发展路径 
　　跨境经济合作区的建设需要接壤边境地区的配合与互动，需要接壤国家政府的支持与协调，因此跨境经济合作区的发展路径可以有两种： 
　　一是以依托边境口岸的单方规划起步，吸引或鼓励对方边境地区也采取相应的政策，然后通过国家间谈判和签署协议实现两个跨境经济合作区的对接运作。目前我国在中越边境城市凭祥市和中俄边境城市绥芬河市设立了综合保税区，为跨境经济合作区建设奠定了第一步。但以此形式建立的跨境经济合作区，存在未来双方区域及功能对接的问题，需要在起步阶段就做好双方的沟通协调工作。 
　　二是直接通过两国中央政府谈判和签署协议，划定边境两边一定区域共同规划建设跨境经济合作区。我国的霍尔果斯边境合作中心和珠澳跨境 工业 区就是以此形式建立起来的。但是由于没有先例和成熟的模式可以遵循，以此形式建立起的跨境经济合作区在管理和运行上往往会遇到不可预知的难题和风险，从而延缓跨境经济合作区的进程，影响跨境经济合作区功能的发挥。 
　　 
　　(三)障碍因素 
　　跨境经济合作区的建设是一个复杂的系统工程，也面临许多障碍。 
　　1　主权让渡的敏感性 
　　一般来说，国家对边境都有十分严格的管辖和控制。跨境经济合作区的建设是接壤国家边境地区，在突破边境对生产要素流动障碍基础上进行的经济合作，涉及人流、物流的管理，涉及海关监管和检验检疫管理，必然会需要国家间主权的相互让渡。而国家主权的让渡十分敏感和困难，需要国家间友好的政治关系和高度的相互信任为保障。这就增加了跨境经济合作区建设的难度。 
　　但是在经济全球化时代，各国间的经济相互依赖不断加深，更高程度的区域经济合作必然会涉及主权的让渡和共享。这将是不可避免的历史进程，任何国家都需要为此做好准备。 
　　2　跨境运作的复杂性 
　　跨境经济合作区的建设和运作涉及多方面的复杂问题，在海关有效监管、产业规划、标准一致化、行政司法管理等方面没有先例可以遵循，尤其需要两国间达成一致，需要在摸索中逐渐解决。如果程序过于繁琐，将会造成"意大利面碗"效应，增加行政和交易成本，束缚生产要素的自由流动，不能显现合作区的建设效应。 
　　在过去对外开放三十年中，我国积累了各类特殊经济园区运作的丰富经验。跨境经济合作区的建设是在我国已有特殊经济园区的基础上，根据对外开放的新形势和边境地区的特点而做出的新举措，有效吸取了以往经济园区的运作模式。同时，国际上众多自由贸易区的建设和运作也为跨境经济合作区建设提供了有益借鉴。 
　　3　自贸区建设的抵消性 
　　随着 中国 一东盟自由贸易区的建设，中国与东盟十国间将逐渐实现零关税，在服务、投资领域相互开放的程度也日益提高。因此，在整个自由贸易区之中再设立跨境经济合作区，可以突破的政策空间有限，保税等政策效应将被零关税抵消。 
　　跨境经济合作区并不是简单的保税监管区域。一方面，由于边境地区的硬件和软件环境不佳，必须通过基础设施建设、政策支持、 企业 引导等多种方式，高起点打造地区间合作的新平台，为产业的培育、集聚和辐射提供条件。自由贸易区的建设并不能直接解决这些问题。另一方面，随着自由贸易区建设的不断深入，更高程度的区域经济合作必然会涉及到人员、车辆、货物的更自由流动。标准的统一等各种非关税壁垒，跨境经济合作区的建设可以起到先行的示范作用。 
　　 
　　二、建立红河－老街跨境经济合作区的基础条件 
　　 
　　根据跨境经济合作区选择的原则，河口一老街口岸所在的中国云南省红河州与越南老街省具备条件率先建立跨境经济合作区。即便与我国目前已经建设和拟建设的中哈霍尔果斯边境合作中心、中俄绥芬河一波格拉尼奇内贸易综合体相比，建立中国红河一越南老街跨境经济合作区的条件也非常优越，发展前景甚为广阔。 
　　 
　　(一)口岸发展 
　　河口口岸位于云南省东南部的河口县城内。老街口岸位于越南老街省省府所在地--老街市，是越南全国位于省中心的唯一国际口岸。河口一老街口岸隔南溪河、红河相望，是滇越铁路、昆河公路、红河航道与越南乃至东南亚地区铁路、公路、航道连接的 交通 枢纽。河口一老街口岸距昆明469公里，距越南首都河内296公里，距越南北方最大港口--海防港416公里，是一个集铁路、陆路和水路为一体，通往越、老、柬等东南亚国家的枢纽口岸。 
　　根据中越两国政府达成的建设"两廊一圈"的共识，昆明－老街－河内－海防－广宁经济走廊南北长约1000公里，范围涉及云南四州市及越南北方四省。河口一老街口岸正处于"走廊"中心位置，北连国内13亿人口的巨大国内市场，南接越南及其背后4.6亿人口的东盟国际市场，是国内、国际两大市场的结合部，是"昆河经济走廊"的咽喉，是中国一东盟自由贸易区建设中云南省重要的桥头堡。 
　　 
　　(二)口岸区发展 
　　河口口岸所在地河口瑶族自治县位于红河州东南端，南与越南老街省相邻，国境线长193公里，是云南省对越南开展经济技术合作的桥头堡和主要通道，也是我国西南地区通往南亚、东南亚最便捷的出海通道。老街口岸所在地越南老街市是老街省省府所在地，是老街省的政治、经济和文化中心。长期以来两国人民通过民间交往已经形成了天然的纽带，边境贸易、边民互市不断发展，人员频繁往来。近年来，随着双方城市建设和经济的迅速发展，河口县与老街市已经形成了"两国一城"的发展现状。 
　　1　边境经济合作区蓬勃发展 
　　作为中越两国的边境地区，河口县与老街市的发展一直受到两国政府的重视，都设立了边境特殊经济区，享受特殊的扶持政策。以园区带动当地的发展。在河口县，1992年9月26日，国务院特区办公室在《关于设立畹町市、河口瑶族自治县边境经济合作区的批复》中批准设立河口边境经济合作区。目前累计投入河口边境经济合作区的资金已经超过10亿元人民币，区内道路以及水、电、通讯等工程项目建设日臻完善。老街市方面，从1997年开始，越南陆续在中越边境越方一侧的芒街、新清、驮龙、老街、马鹿塘等口岸建立口岸经济区并给予政策优惠。老街省口岸经济开发区包括属于老街市的老街、谷罗、沿海、新浦、金新、万和、同选等乡；宝胜县、本垡乡的那模村；蒙姜县的蒙姜乡。 
　　2　对接经济区建设初具规模 
　　在已有的边境经济合作区基础上，为更充分的发挥口岸功能，发展口岸经济，目前河口县和老街市都沿边境线两边划出了一定区域，为对接建立跨境经济合作区做准备。2006年2月，经省政府批准，云南省发改委批复了"中国河口国际口岸北山片区规划"项目。河口国际口岸区以对外贸易功能为主体，同时具有一定城市职能，是能体现浓郁民族特色和优美热带风光的 现代 化高效的国际口岸区，规划总面积为2，85平方公里，口岸区内项目计划投资11亿元。2006年，云南省财政通过追加预算方式，一次性给予2000万元人民币补助，专项用于口岸联检楼和北山片区基础设施建设，对其他基础设施和竞争性项目，通过盘活土地资源和招商引资等市场化方式，多渠道筹资建设。为与河口的国际口岸区相对应，越南老街也设立了金城商贸区，面积为50公顷。金城商贸区内可以进行买卖、展览、商品介绍、转口贸易、初加工、货物包装、娱乐、酒店、旅馆、仓库租住、银行、保险等经营活动。 
　　3　合作平台不断增多 
　　目前河口县与老街市以及红河州与老街省之间的合作除被纳人多层次的区域和次区域合作机制中之外，合作平台也不断增多。河口县和老街市围绕口岸运行与当地经济发展，已经形成了固定的双边会晤机制。双方定期和不定期会晤，就涉及口岸经济、社会各项事业发展共同关心的问题，互通情况、交换意见，及时解决对外贸易与经济合作、 旅游 、交通、电信、文、教、体、卫、司法互助等方面的问题，加大双方交往力度，加深友谊，提高双边的对外开放水平。2006年6月，中国河口与越南老街结为友好城市，这是中越两国第一对边境友好城市，它为中越双边多层次、宽领域的合作与交流打下了较好的基础。轮流在河口和老街举办的中越边境经济贸易交易会也使得河口与老街逐渐成为中越边境地区经贸合作和昆河经济走廊发展的各类要素聚集区和交流平台。 
　　 
　　(三)口岸腹地发展 
　　红河哈尼族彝族自治州与老街省是河口口岸和老街口岸的腹地地区。该腹地经济发展迅速，经济互补性强，且双方合作愿望强烈。 
　　1　经济发展迅速 
　　红河州与老街省经济发展势头迅猛，并设立了多个经济园区，成为带动经济快速发展的重要载体。 
　　红河哈尼族彝族自治州位于云南省南部，国境线长848公里，是云南省发展与越南经贸往来的重要地区。从2003年至2007年，红河州经济保持了平稳较快增长的良好势头，年均增长11.8％。2008年全州实现生产总值(GDP)514.7亿元，按可比价格 计算 ，比2007年增长10％。红河州的园区经济蓬勃发展。其中，红河工业园区自2003年11月启动建设以来，园区累计完成工业总产值243.3亿元，年平均增长39.6％，销售收入240.5亿元，年平均增长38.8％，工业增加值44.1亿元，年平均增长33％，上缴税收10.1亿元，年平均增长26.7％，完成进出口总额5.48亿美元，产业建设实现了历史性飞跃，经济实力明显增强，效益不断提高。
　　老街省是越南北部边界山区省，由于执行越南口岸经济区管理政策和越南国家发展少数民族地区的优惠政策，老街GDP连年增长，增幅达到12－13％，2007年人均收入和财政收入更分别达到700万和1万亿越南盾(按1元人民币兑2100越盾，分别折合人民币3333元和4.76亿元)。老街省境内也设立了多个工业园区，如升龙工业区、沿海北工业区、新坡东南方工业区等，打造地区经济发展的引擎。 
　　2　经济互补性强 
　　红河州与老街省在资源等产业有相当强的互补性。以矿产资源加工为例，红河州矿产资源、生物资源等产业的生产加工能力较强，目前具有50多万吨的有色金属生产能力，近200多万吨的化工生产能力，以及科技含量较高的生物资源加工能力。老街省矿产资源丰富，红河州从老街省进口原料加工后出口的潜力巨大，老街省的铁矿、磷矿、铜矿是红河州企业开发和进口资源性产品的重点。在农产品深加工、旅游资源合作开发方面，红河州与老街省的合作空间也十分巨大。 
　　3　地方政府合作意愿强烈 
　　中国和越南的地方政府对跨境开展合作表现出积极的态度。2005年9月，红河州政府与老街省人民委员会正式签署《中国红河一越南老街跨境经济合作区方案》，以河口国际口岸区和金城商贸区对接为起点，逐步向各自国内其他地区延伸，从而建立中国红河一越南老街跨境经济合作区。2008年3月，越南政府总理发布了《关于颁布老街省老街口岸经济区管理制度的决定》，正等待中国一方做出回应和相应的安排。 
　　 
　　三、建立红河一老街跨境经济合作区的方案设计 
　　 
　　按照跨境经济合作区的相关概念，以及红河州和老街省具体的基础条件，红河一老街跨境经济合作区的建设可以按照如下方案进行。 
　　 
　　(一)发展思路 
　　把"中国红河一越南老街跨境经济合作区"作为昆河经济走廊、大湄公河次区域合作、中国一东盟自由贸易区的重要合作项目推进，提高边境地区合作效率，大幅度提升滇越贸易投资自由度，以优惠的园区政策和良好的发展环境，吸引投资，聚集经济资源，壮大经济实力，尽快建成昆河经济走廊上的重要增长极，建设成为连接中国西南部地区与越南和东盟各国贸易物流的中转枢纽、经济贸易和技术合作的纽带，在平等互利基础上促进两国边境地区经济繁荣和社会发展。 
　　 
　　(二)发展路径 
　　鉴于昆河经济走廊建设和货物流通的现实需要，以及红河州和老街省工业化水平相对落后、科技研发能力不强、基础设施薄弱和劳动力素质不高的现状，中国红河一越南老街跨境经济合作区的建设在产业发展上应以服务业先行，包括物流运输、仓储加工、 金融 服务、会展等现代服务业，以及餐饮住宿、旅游观光等生活服务业；以服务业的率先发展，带动人流、物流、资金流、技术流向该区域集聚，从而充分发挥红河与老街的资源和产业互补优势，促进各自优势产业的发展，最终实现边境地区的发展繁荣，边境居民的脱贫致富。 
　　在主导产业发展上，依托国际大通道建设的机遇和口岸功能的发挥，大力发展物流业，以物流业带动服务业的发展壮大。依托能源资源丰富的优势和经济互补的优势，大力发展加工业，以加工业带动制造业的发展。 
　　在合作园区设置上，先行设置核心的"贸易物流园区"，在聚集了一定的生产要素之后再设置"特色产业园区"，并不断将合作的地域范围扩大，以"点"、"线"、"带"的形式实现在更广领域和更深层次的合作。 
　　在吸引投资目标上，以我国沿海地区率先发展起来的物流业企业和制造业企业为主，主要承接我国沿海地区的产业转移；积极吸引东南亚国家及欧美日等国家的企业来此投资；大力扶持引导本地企业的发展壮大。 
　　 
　　(三)实施步骤 
　　中国红河一越南老街跨境经济合作区分为核心区和扩展区两个部分，并采取"三步走"的实施步骤。 
　　第一阶段(启动阶段)：重点以中国河口国际口岸北山片区与越南金城商贸区共建"贸易物流园区"，作为中越红河一越南老街跨境经济合作区的核心区。实行"两国一区、封闭运作、境内关外、自由贸易"的管理模式，使之成为国际大通道建设的中转站和服务区，发挥口岸的对接功能，以鼓励扩大边境贸易和一般贸易规模，积极推进开展过境和转口贸易。 
　　第二阶段(扩展阶段)：将合作的范围扩展到中国红河州和越南老街省范围内，作为中国红河一越南老街跨境经济合作区的扩展区。以中国河口国际口岸北山片区和红河工业园区与越南老街口岸经济区(金城商贸区、老街北沿海工业区、老街新坡东南方工业区、老街国际口岸区)和腾龙工业区、贵沙矿区为重点共建贸易和工业产业相互促进发展的经济合作区，设立跨境经济合作区的"特色产业园区"。中方规划总面积67.85平方公里，越方规划总面积62平方公里，双方合计规划面积129.85平方公里。该合作区在第一阶段合作的基础上，继续扩大双边的合作，重点发展产业合作，充分利用红河州和越南老街省产业发展存在的层次梯度和互补性的有利条件。选择双方的优势产业互补合作，全面促进经济和社会发展。产业合作管理模式实行"统一规划、统筹协调、分工合作、互惠互利"的模式。 
　　第三阶段(延伸阶段)：依托昆河海经济走廊建设促进中国红河一越南老街经济合作区的全面发展。红河老街经济合作区的贸易和产业合作向昆老河海经济走廊的中越双方各主要省、市延伸，昆老河海经济走廊双方省市、州市的贸易和工业产业又支撑和推动经济合作区的稳定发展。在第一、第二阶段合作的基础上，扩大优势产业、技术资源、人力资源、信息资源以及社会事业等的合作。在昆老河海经济走廊的中越双方重要省市的支持下，充分发挥双边的优势，通过加强产业、资源、能源、贸易、社会等重点领域的建设和合作，使双方的资源得到有效互补，产业得到最佳配置，贸易得到合理整合，促进双边经济社会稳定快速发展。