经济学论文：浅谈政府间转移支付的分类

内容提要：进一步完善我国政府间转移支付体系是当前和今后面临的一个重大课题。我们认为，政府间转移支付按照目标和功能的不同，可分为以下4类：以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。 
　　关键词：政府间转移支付，目标，分类

　　正确的认识依赖于科学的分类。当前政府间转移支付理论与实践中存在的种种问题，都与政府间转移支付的分类不清有密切的关联。政府间转移支付的基本目标(或最终目标)是引导社会利益结构趋向某种均衡状态，以避免社会成员之间利益严重失衡而导致公共风险加大，防范公共危机。但具体目标(中介目标)却是多元的，具体目标不同，转移支付发挥作用的领域自然也不同，解决的问题也各有侧重，有社会的、自然的、经济的和政治的。按照不同的具体目标区分各类转移支付，认识它们各自遵循的原则和作用机制，有利于我们进一步完善现行转移支付制度。对此，我们将转移支付划分为：以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。这4类转移支付在中国实际上都已经存在，只是后3种转移支付没有在我们的观念中清晰地凸现出来，因而实际中不可避免地使转移支付存在"越位"、"缺位"和"错位"的现象。如水源污染、沙尘暴、水土流失都很容易造成辖区间外溢，要解决这类问题是离不开转移支付的，如果纳入"均等化"为目标的转移支付之中，则会"摆不平"，往往难以解决而造成转移支付的"缺位"。下面就4类转移支付分别加以论述。

　　一、以均等化为目标的转移支付

　　(一)均等化目标的由来

　　以均等化为目标的转移支付基于这样的价值观念：一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务。对均等化的理解包括两点：一是它是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。二是它是指缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡。当然，改善贫困地区的基本公共服务能力，有利于缩小地区间经济发展差距。无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民都能享受到基本的公共服务。

　　地区间基本公共服务差距的形成是由于地方政府的财政能力不同，其支出需求和自有财力之间存在缺口，表现为在相同的公共服务项目上，在平均的征税努力下，地区间的服务水平和质量存在差距。具体原因有两个方面：一是地区间收入能力的差异。由于地区间的经济发达程度、经济体制、经济结构、都市化程度、人口分布不同，加之税基的规模和税源的集中程度等存在差异，必然造成地区间收入能力的不同；二是在相同支出项目上，各地区单位支出成本也各不相同。受自然地理环境的影响，地区间社会经济结构和人口分布状况存在差异，尤其像我国这样的发展中大国，成本差异更为明显。

　　在人口完全自由流动的情况下，基本公共服务的均等化可通过居民在地区间的自由迁徙来实现。完全自由流动意味着居民在辖区间的迁徙成本为零。一般情况下，这种均等化的"自动调整机制"在现实生活中难以达到。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。

　　凡是在地区差距比较明显的国家，均等化目标都是在转移支付制度设计中考虑的重要内容，一般通过无条件拨款来实现。在澳大利亚，政府间转移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的预算平衡援助款具有明显的均等化性质。在加拿大，均等化转移支付是联邦政府为减少各省之间的财力不平衡而设立的一项最主要的补助。此项转移支付由联邦直接补助到省，由省级政府根据轻重缓急自主安排，省级政府也可将转移支付和其自己财政收入一并用于安排医疗保健、教育、社会援助等公共服务。在中国，以均等化为目标的转移支付被称为财力性转移支付。它是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助，资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。

　　在美国，无条件拨款仅占转移支付总额的2%左右，与加拿大、澳大利亚相比，美国显然没有把无条件拨款作为解决州际间财政均等化的主要政策工具。这与美国现在的地区差距不大以及人口的自由流动有密切关系。无条件拨款主要是收入分享拨款，其理由是联邦政府比州政府拥有更强的收入征收能力，联邦政府希望让所有的州在平均的水平上履行标准职能。