经济学论文：发展混合所有制经济视角的国有经济改革新问题

 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对完善社会主义基本经济制度进行部署，包括完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度和支持非公有制经济健康发展四个方面，其核心是积极发展混合所有制经济。总体看，我国生产资料所有制结构的调整，经过三十多年的改革发展已经基本到位，这为积极发展混合所有制经济奠定了坚实基础，下一步要扩展这一改革成果，充分发挥多种所有制经济混合发展的优势，全面深化国有经济改革是当务之急。
　　一、加快发展混合所有制经济的重点是企业层面多种所有制经济的交叉持股与相互融合
　　（一）宏观层面的所有制结构调整已基本到位，我国已在国民经济整体意义上成为混合所有制经济 其一，所有制结构调整对宏观经济效率的促进作用已经基本释放完毕。其二，国有经济在市场竞争中效率低下的局面基本改观，已经具备在平等的市场竞争中自我生存、自我发展的能力，具备与其他所有制经济平等竞争的实力。其三，促进社会公平正义需要公有制经济发挥基础性作用，在保证市场经济效率的前提下，公有制经济的比重应当高一点，而不是越低越好。
　　（二）从微观层面看，至今仍然较少看到真正意义上的兼有公私两类经济优势的混合所有制企业
　　国有企业已经使用很大比例的社会资本，但仍然保持绝对控股地位，其管理还具有很强的行政色彩，更像一个国营企业，而不是混合所有制经济；民营经济控股的企业也很少利用公有资本，更少能够与公有资本长期合作、优势互补，大多数民营企业仍然是封闭式家庭企业，而不是混合所有制经济。因此，公私经济虽然在市场中共存，但还不能充分发挥公私融合、优势互补的潜在效能。
　　（三）公私经济不能在企业层面充分融合。限制了混合所有制经济优势的发挥，不利于完善多种所有制经济平等竞争的现代市场体系
　　首先，当前公私分离的企业制度存在两种类型的管理缺陷：国有企业的公司治理始终不能摆脱政府多重目标的干扰，缺乏应有的市场活力；民营企业因为家族化、封闭式管理很难向现代企业制度过渡。其次，不同经济形式企业泾渭分明，给歧视性市场监管留有太多空间，也是当前市场不公平竞争存在的重要诱因。多种所有制经济在企业层面的深度融合，有利于完善现代市场体系：目前尚存的歧视性市场进入壁垒，将随着公私两类企业的进一步深度融合而趋于淡化；目前公私两类企业在用工制度上的行为差异将逐步缩小，劳动力市场的分割局面将得以改观；企业纳税行为的差异也将因为不同所有制资本的高度融合而趋于缩小，有利于企业税负的真正均等。
　　二、"管资本为主"的国有资产管理体制与组建国有资本运营公司的关系
　　（一）"管资本为主"的国有资本管理体制是企业层面上加快发展混合所有制经济的基础性制度安排
　　本轮混合所有制经济的发展由市场起决定作用，国有企业产权多元化一定以开放性市场化重组为途径实现，而不能靠行政手段解决问题。一是管资本为主的国有资产监管体制是以市场权利为主的资产管理体制，它根据资本市场的通行规则组建：国有股权代表机构应当拥有独立产权，有明确的产权边界，能够以独立的财产权利承担民事责任。二是其所拥有的股份公司的国有股权通过资本市场的买卖在企业间流动，可以从一个企业流出，也可在更多企业扩散。三是国有股权代表机构对所参股或控股公司在机构与人事方面没有任何行政隶属关系，只能与其他所有制股东一起平等行使股东权利，通过市场选聘公司高管，完善公司治理结构，共同改善公司治理。四是当上述手段不足以保障国有资本利益时，股东代表可以像任何公司股东一样"用脚表决"，将国有资本从该公司撤出，投向资本利益更加有保障的公司。这样一个符合市场运营规则的股权机构，是在开放性市场化重组中加快实现国有企业产权多元化，使其从国有企业最终转变为国有参股的混合所有制企业的基础性制度安排。
　　（二）"管资本为主"的国有资本管理体制必须以国有资本投资（运营）公司为主体，应当是国有股权机构与资本市场运营主体的统一
　　一个按市场规则推进国有企业产权多元化，并且对混合所有制经济中国有资本进行有效管理的机构，不再是一般意义的"出资人"机构，而应当成为纯粹的"国有股权代表机构"。这个机构甚至不应当还是一个政府（特设）机构，而应成为真正的市场主体，一个融国有股权代表与资本运营主体于一身的新机构。《决定》要求组建的国有资本投资公司和国有资本运营公司，应当是这样的新机构，应成为"管资本为主"的国有资本监管体制的主体。由于这个国有股权机构的设计具有"顶层设计"性质，以下两点应得到充分考虑：其一，考虑到顶层机构的监管效率，国有资本投资（运营）公司的设置一定不能碎片化。它可以在中央和地方多个层级设置，但每个层级都不应设置过多的国有股权机构，即使是中央一级管理几万亿的国有权益资本，最终形成十几个国有资本投资（运营）公司就应当足够。其二，由于国有资本投资（运营）公司管理规模巨大的国有资本，必须集中精力于国有股权管理，决不能再兼营其他业务，尤其不能经营任何实体经济。
　　三、"界定不同国有企业功能"和"建立职业经理人制度"与发展混合所有制经济的关系

（一）国有经济的社会功能是多元的，不适于由一种类型的企业全面承担，也不适用同样的体制和机制"一刀切"管理
　　作为企业，国有资本投资的企业和其他企业一样，具有满足社会需求、繁荣社会经济、配置社会资源、促进社会就业的一般功能。在相同经营目标的基础上，混合所有制企业的各方股东就有最大程度的共同语言，实现协调共赢的互补优势。但改革进程同时也赋予国有企业在社会主义市场经济中发挥特殊社会功能：一是弥补市场缺陷，提供市场不能充分提供的公共产品。二是充当政府"熨平经济周期"的工具。三是充当国民经济发展的"引擎"和"加速器"。四是坚守民族产业的制高点，保障国家经济安全。五是提高劳动平等程度的社会功能，这是重中之重。难以避免的两极分化是最根本的市场失效。中国特色社会主义之所以坚持公有制为主体的基本经济制度，根本目的就是要克服资本主义市场经济的这一基础性缺陷，防止两极分化，建设共同富裕的微观基础。公有资本是一种没有资本家的资本关系，企业的劳动关系会更加和谐，资本的剩余价值不属于任何私人资本，直接归属于全体人民。这就从初次分配中抑制私人资本的权利，为国家实行更加公平的收入再分配打好基础。这些功能与非公经济之间或多或少存在差异，因此在混合所有制公司治理中，矛盾难以避免。一方面，国有经济如此宽泛的功能让所有国企同时承担，显然存在许多问题。目前，国有企业普遍存在经济与社会功能间顾此失彼的尴尬，应与此有直接关系。另一方面，承担多元政府目标的国有股东在公司内部与其他股东协作时会有更多尴尬，势必影响混合所有制公司的治理效率。界定不同国有企业功能，进行分类管理，是推动国有企业完善现代企业制度的需要，也是加快混合所有制经济发展的必然选择。
　　（二）由于没有界定不同企业功能分类管理，国有企业完善现代企业制度的改革目标难以完全落实，尤其是政企分开的改革目标难以落实，这是混合所有制经济在企业中融合互补的最大障碍
　　国有企业多元的社会功能，有很大一部分是政府功能的延伸，而不是一般意义上的企业功能。这就决定国有经济的政企分开不可能完全实现。企业的经营目标终归要由企业资本的所有者确定，这符合市场经济的规则。问题是，国有企业能否在实现"自主经营，自负盈亏"改革目标的同时，全面满足其资产所有制赋予的全部社会功能。实践证明，这很难做到。事实上，如此规模庞大、数量众多的国有企业完全没有必要同时承担多元的功能，国有企业乃至国有资本完全可以明确分工，让一部分企业（或者资本）承担一种类型的社会功能，而让另一部分企业（或者资本）承担另一种类型的社会功能。明确分工，分类管理，职能互补，才能更好地实现整个国有经济多元的社会功能。随着不同类型企业的功能界定，它们与政府之间的关系也将出现相应的差异。那些更多承担一般企业功能的国有企业将彻底实现政企分开（包括政资分开）的改革目标，按现代企业制度的要求完善公司治理。而承担较多公共职能和社会功能的企业，则可以通过行业性的国有资本投资（控股）公司，以及某些政府部门拥有或多或少的股份，在企业与政府间形成一个渐行渐远的连续谱系，来灵活协调二者关系。这样，通过企业功能界定，就能够在市场经济框架内，最大限度地实现国有经济政企分开的改革目标。同时，被赋予不同功能的国有资本也就能够在不同的目标上与其他所有制经济实现不同形式的融合与互补。
　　（三）界定不同企业功能，必须从划分国有资本功能、顶层设计和建立不同功能的国有资本管理机构开始
　　在国有经济顶层制度上，可按三种类型界定国有资本的（而不是国有企业）功能。一是通过市场运作提供基础性产品和服务的公益事业，应当回归政府行政序列。此类组织，如国家电网、国家邮政、国家（铁道）路网、烟草总公司和粮食储备总公司等，都应当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的"公法人"，其法人资产需要与其他政府资产分开，因此可以称之为"政府资本"。在回归政府序列之前，这类企业应完全剥离可竞争性业务。公法人的管理体制与政府机构衔接，其员工劳动关系也可比照公务员系列实行。二是国家产业政策重点关注的自然垄断领域，可以设立若干行业性的国有资本投资（控股）公司，作为国有资本的出资人，控股产业内龙头企业，参股产业内重要企业，以资本产权为纽带，协调企业发展战略，联合多种所有制经济，实施国家产业政策。此类资本可以称作"国家产业资本"，相关公司包括国家金融投资（控股）公司、国家能源投资（控股）公司、国家交通投资（控股）公司、国家电信投资（控股）公司、国家高新产业投资公司等。这些国家投资控股公司应依据特殊立法设定为双重营运目标，在营利性与公益性之间寻求平衡；公司董事会成员应包括相关政府机构主要负责人，在制度上保证其营利目标与政府产业目标的兼容性。三是在完全竞争领域设立若干综合性国有资本运营公司，充当国有股权代表，按照资本市场的营利原则进行资本运营，实现资本增值。此类公司投资于营利性企业的股权（必要时也不排除其他金融性资产），不谋求对所投资企业控股，不参与企业经营管理，像成熟市场经济的机构持股人那样，充当资本市场稳定的投资者和有效率的竞争者，完全融人多种经济成分平等竞争中。为加强国有资本监管，公司资本可以采取"国有信托投资基金"的形式，公司以信托基金为管理对象，按基金公司模式经营，信息公开，规范运作，逐步实现国有资本管理"去行政化"。
　　（四）统一的职业经理人市场是加快混合所有制经济发展的题中应有之义，将国有企业高管人事管理制度转变为职业经理人制度是国有企业完善现代企业制度的当务之急
　　随着企业层面上多种所有制经济的日益融合，目前这种适应于公私企业泾渭分明的国有及国有控股企业高管的行政性人事管理制度必须彻底改变。这种人事制度大体上是从国有国营企业的旧模式中延续过来的，二三十年来虽然几经改革，其行政任命、行政授权的基本框架始终没有改变。这种制度在国资委仍然直接管理国有及国有控股企业，其"出资人"权利与政府机构的行政权相互叠加的情况下，尚可"正常"运营，但肯定不适应混合所有制经济在企业层面充分发展的新形势。在公司产权进一步多元化的过程中，一股独大、绝对控股的情况越来越少，在竞争性领域，股权高度分散的"经理型"公司将成为普遍现象。这些混合所有制经济的公司治理将真正按照多方股东相互制衡的市场原则，公司高管将通过职业经理人市场聘任，国有股东不可能将自己的意志强加给公司董事会或者公司股东大会。在这样的场合，国有股东即使拥有相对控股权，也只能向董事会进而股东大会推荐公司高管候选人，至于推荐能否被接受，则完全要看会议表决结果。因此，行政性的人事制度将不可避免地终结。更重要的是，现有的国有企业高管人事管理制度，对发展混合所有制经济有很大的负面影响。大企业高管的身份地位及权利利益，不可避免地影响这个利益群体的思维方式和行为方式，进而对企业产权的进一步多元化形成自己的利益诉求和目标追求。首先，他们往往不愿意丧失目前的既是官员又是企业家的双重身份及与此相关联的利益；另一方面，如果公司的国有股权必须减持，则希望在国有股减持中换取个人利益，进而与国有资本保值增值利益发生矛盾。总而言之，有序推进国有企业职业经理人制度，不仅是完善现代企业制度，加快混合所有制经济发展的必要环节，也是保证这一改革过程顺利推进的关键性环节之一，在实际操作中稍有不慎，就可能将改革导向错误的方向。

　　四、鼓励非公有制经济健康发展与国企改革的联系
　　《决定》在"支持非公有制经济健康发展"部分提出"鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度"。在加快推进混合所有制经济的战略部署中，国有经济顶层制度改革自然是关键举措，但非公经济的配合跟进同样是改革不可或缺的组成部分。国有经济改革需要非公经济的参与，这在前面的论述中已经有充分说明。民营经济是否有此意愿，根本一条是改革是否与其利益相符。如果国有资本要求控股，甚至必须绝对控股，民企参与积极性就不可能很高；相反，如果国有资本能够与民营经济平等相处，国家又鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，非公经济自然有更高的积极性参与到改革的进程中。当然，改革既不是国有资本"吃掉"非公有资本的过程，也不是非公有资本"吃掉"国有资本的过程，公私资本应在混合所有制经济发展中各得其所，互利共赢。为此，更多有条件的私营企业应加快建立现代企业制度，利用混合所有制经济发展的机会，改变封闭的家族式经营模式，向公众公司的经营模式转型。一个多种所有制资本公平竞争、和谐相处的现代市场秩序，应是积极发展混合所有制经济最重要的保障条件。