经济学论文：低收入群体物价动态补贴机制绩效提升研究

 居民消费价格指数（CPI）是影响百姓生活质量和幸福感的一项重要指标。近年来浙江省CPI持续上涨，对低收入群体的基本生活产生较大影响。按照国务院提出的"稳定物价四大举措"，浙江省密切关注物价变化新态势，以提高制度实施绩效为目标，对物价动态补贴机制不断进行调整和完善，取得了显著成效。但由于该制度客观上采用了"自上而下"的层级赋权模式，目前多为地方政府的自主行为，缺乏有效协调和统一监管。对此，本文从规范化、制度化层面提出构建"预警、救助、监督"三位一体长效机制的思路与建议，以便为"十三五"前期浙江省惠民工作的顺利开展提供理论支撑和决策依据。 
　　1 物价上涨对低收入群体基本生活的影响 
　　1.1 消费倾向走高，生活压力加大 
　　浙江省低收入群体的消费水平整体偏低，2005-2012年城镇10%低收入户的人均消费支出不到全省平均水平的50%，特别是2006年两者的差距高达59.48%。在此情况下，物价上涨导致低收入家庭不得不将更多的收入用于维持日常开销，无多余的钱进行储蓄和投资。以物价上涨幅度最高的2008年为例，城镇10%低收入家庭的消费倾向高达104.92，出现收不抵支的情况;城镇20%低收入家庭的消费倾向为79.74，比社会平均消费倾向高13.05个百分点。受国际金融危机的影响，2009年两者的差距则进一步扩大为17.73个百分点。 
　　1.2 消费结构不合理，生活质量降低 
　　恩格尔系数是直观反映居民消费结构的一项重要指标。2005-2012年，浙江省城镇10%和20%低收入户的恩格尔系数均为45%左右，始终高于社会平均水平10个百分点，而且其食品支出增幅高达49.58%。2008年以来，随着猪肉和食用植物油等代表性食品的价格普遍上涨，低收入家庭的生活负担进一步加重。以城镇10%低收入户为例，其在衣着、教育文化、交通和通讯等领域的人均支出仅为627元、616元和738元，分别占消费性支出的8.16%、12.34%和9.61%，明显低于9.68%、13.76%和19.73%的社会平均水平。 
　　2 低收入群体物价动态补贴机制的特点与成效 
　　2.1 政策特点 
　　（1）覆盖范围有所突破，将"夹心层"纳入其中。国内物价补贴的实施对象通常比较狭窄，以城乡低保对象和生活困难家庭成员为主。为增强政策普惠性，浙江省将区级救助圈救助对象和企业退休人员一并纳入补贴范畴，以充分确保"夹心层"的生活水平不因物价上涨而下降。这不仅在全国是个突破，也在更大程度上体现了浙江省委、省政府对低收入群体的切实关怀，有利于确保更多生活困难群众公平公正地分享改革发展成果。 
　　（2）分档确定补贴标准，实现补贴机制范式创新。物价补贴标准的设定方法有三种，即固定价格补贴、浮动价格补贴和综合性补贴，但它们都难以随物价水平及时进行调整。根据低收入居民基本生活费用价格指数（COLI），浙江省分档确定补贴标准，当COLI涨幅为3%-5%、5%-8%、8%-10%、10%-13%、13%-15%时，设定相应的补贴标准为低保金的12%、17%、22%、27%、32%，从而较好地解决了物价补贴时间滞后、补贴标准偏低等问题。 
　　（3）建立物价补贴长效机制，政策预期相对良好。由于COLI的调查内容摒弃了CPI调查中的高档耐用消费品和享受及发展类商品和服务项目，加大了食品类所占的权重，因而其走势与CPI一致但涨幅高于CPI，能够更加准确地反映低收入群体基本生活的变化。以COLI涨幅为依据设定机制自动启动和停止条件以及补贴标准，能够及时弥补低收入家庭的损失，有利于弥补最低工资、低保金和基本养老金在化解物价上涨压力上的不足。 
　　2.2 实施成效 
　　（1）公平公正凸显，困难群众得到优先救助。浙江省按照"分类救助、分批推进"的实施原则，创建了低保帮扶救助三级审批系统，并实现了帮扶救助工作全过程网上统一管理。为杜绝漏报和不实情况发生，完善了社区工作人员定期察访制度，对低保户名单进行日常动态监管;为确保救助程序公开、公平和公正，要求各地对拟批准享受低保待遇对象进行公示，充分发挥群众的民主监督作用。据调查，86.84%的受访者认为物价补贴机制公平合理，既突出了救助重点，又兼顾了社会公平，有效发挥了社会压力"缓冲阀"的作用。 
　　（2）补贴范围扩大，财政支撑作用不断强化。为增强政策普惠性，2004年以来浙江省连续三次扩大物价补贴对象的范畴，并根据居民的生活水平和消费习惯，重新确定基本生活品的补贴范围，并适度扩大补贴种类。在各级政府"支出边界"不断延伸的情况下，为弥补"分级负担"财政管理体制的不足，浙江省近年来不断加大对欠发达地区的财政支持力度，以有效解决低收入群体基数大、需要救助的对象多等问题。据调查，困难群众对物价动态补贴机制的覆盖范围、补贴内容、资金拨付和财政支出的满意率目前均在76%以上。 
　　（3）消费能力提高，家庭生活水平明显改善。边际消费倾向（MPC）和恩格尔系数是现代西方经济学用以测量居民消费水平与消费能力的两项重要指标，但实证测算相对困难。采用李克特五级量表法进行问卷调查发现，90.93%的政策受惠群体生活压力得到明显缓解，家庭用于食品支出的消费能力得到较大提高;89.82%的受访者消费信心有所增强;对政策实施效果感到满意的受访者比例增加了6.35%。

（4）社会广泛认可，示范带动效应十分明显。浙江省物价动态补贴机制丰富和完善了社会帮扶救助体系，实现了民生领域的一次重大突破，得到群众普遍欢迎和上级部门充分肯定。新华社、人民日报、中国经济导报、人民网和新华网等主流媒体全方位报道了浙江省物价补贴的创新举措。国家发改委称，浙江做法为今后我国合理界定政府支出"边界"，运用多种手段稳定低收入群体生活水平，树立了典范，积累了宝贵经验;同时也为我国创新价格调控监管方式、选择应对价格上涨路径、积极稳妥推进价格改革走出了一条崭新的路子。 
　　3 低收入群体物价动态补贴机制存在的主要问题 
　　浙江省区域经济发展不平衡，各地的低收入群体基数、物价上涨幅度和政府财力状况等各不相同，因而机制的推行压力和阻力也不均衡。从制度的实施现状来看，目前主要存在以下几个方面的突出问题，需要完善和改进。 
　　3.1 联动机制尚未建立，福利制度需要跟进 
　　随着社会转型的不断深入，低收入群体生活水平的下降源于多方面的社会风险，因而需要多重社会保障政策进行综合救助。当前，浙江省建立了各部门间的日常运行管理机制和联席会议制度，能够有效确保物价补贴的组织发放，低收入群体的综合满意度较高。但是，物价补贴与经济增长的联动机制尚未建立，最低工资、失业保险金、最低收入保障线及离退休人员基本养老保险与物价补贴机制之间的对接与互动仍需加强。据调查，39.59%的受访者对政府后续的政策调整"信心不足"，其中13.68%的受访者担心"强化制度衔接只是政府为了自己的政绩在做秀"，25.91%的受访者则担心"虎头蛇尾，最后不了了之"。 
　　3.2 补贴标准差异较大，区域衔接有待加强 
　　物价补贴是一项"准公共政策"，但由于区域发展不平衡和"分级负担"财政体制的制约，浙江省客观上采用了"省政府宏观指导、地方政府自主确定"的实施原则。在福利刚性和攀比心理的共同影响下，不同地区之间物价补贴的对象范畴与补贴标准不一致易引发低收入群体的不平衡心理，而且同一地区内部不同受惠群体之间的补贴标准差异也容易引发新的社会不公平感，进而增加社会冲突的内在压力。下一步，浙江省应以实现社会整体的福利最大化为目标，增强政策一致性和区域衔接，在政府财政承受能力与低收入群体实际需求之间寻找到平衡点，既合理界定政府支出"边界"，又实现财政支出效益最大化。 
　　3.3 群众未来预期平淡，长效机制亟待建立 
　　帮助低收入群体形成乐观、理性的生活预期，加快其融入正常经济社会生活的步伐，是物价动态补贴机制所要实现的长期目标。近年来，受资源环境价格改革逐步深入的影响，浙江省部分公用产品价格和重要公益服务价格一再提高，64.14%的受访者对未来生活感到担忧，28.16%的受访者认为贫富差距将持续扩大，22.19%的受访者认为社会福利制度不足以规避社会风险，7.98%的受访者认为政府救助手段过于单一。同时，近年来流动人口的外出动机和群体特征发生了显著变化，"新浙江人"的市民化诉求与城市融入机制之间存有差距，其对社会福利制度的关注度较高，这也应引起有关部门的高度重视。 
　　3.4 抗风险能力比较弱，福利政策无法叠加 
　　随着我国社会转型的不断深入，社会资源日益向权贵阶层和精英集团集中，低收入群体除了担心物价上涨引起生活成本增加，还对就医、子女教育和住房等表现出日益明显的关注。现行物价补贴机制规定，"具有多重身份的补贴对象按照就高不就低的原则，只能以一种身份享受物价补贴"，缺乏系统性、制度性"一揽子"补助和优惠政策，因而在增强低收入群体抗风险能力方面相对乏力。据调查，92.33%的受访者希望政府加快医疗保障改革，81.14%的受访者希望政府加强就业制度改革，46.89%的受访者希望强化保障性住房建设，32.15%的受访者希望政府强化技能培训项目，均表现出对综合性福利政策的需求。 
　　4 物价动态补贴机制绩效提升的政策建议 
　　在短期内，物价补贴是缓解CPI上涨给低收入群体生活带来压力的必要手段;但长期而言，则应以构建"预警、救助、监督"三位一体长效机制为目标，增强低收入群体的抗风险能力，培育福利提升的"自致路径"。具体可从以下几个方面进行完善和创新： 
　　4.1 扩大补贴范畴，激发主体意识 
　　当前，应综合考虑地方政府的财政能力和低收入群体的基数，做到"应补尽补"，既不盲目"追高求广"，也不刻意压低困难群众的福利诉求。由于当前我省低收入群体的类型和数量不断增多，建议以2011年8月最新颁布的《通知》为基础，逐步将流动人口和青年新失业群体纳入物价补贴的对象范畴。在具体实施中，可先在杭州和宁波这两个经济发展水平较高、物价补贴实施状况良好的城市进行试点，然后按照"分类确定、分批推进"的原则，逐步扩大政策覆盖面。同时，应进一步健全低收入群体的利益表达机制、扩大民主参与渠道、提供多层次多样化补贴方式，实现物价补贴"问计于民、问需于民、问情于民"。 
　　4.2 完善编制方案，确定分档标准 
　　首先，建立同比指数与环比指数相结合的物价补贴办法。建议将COLI同比指数与环比指数相结合，作为制定物价补贴标准的依据。结合现行物价补贴政策和低收入居民的承受能力，建议将COLI月环比涨幅达到或超过1%作为物价补贴机制启动的新增条件。其次，按照梯级方式确定分档补贴标准。建议推广杭州市"两个联动机制"的经验，将月补贴标准分别提高为当地低保金标准的12%、17%、22%、27%和32%，并明确执行下限。第三，应进一步完善COLI编制方案，在数据来源、代表规格品选定、信息采集时间和地点等方面充分重视低收入群体的消费特点与异质性。 
　　4.3 构建综合体系，实现福利叠加 
　　针对浙江省物价补贴机制相对孤立、补贴手段单一、不利于独立意识培养三方面的弊端，建议首先加快与社会保障措施相配套的物价动态调整机制，充分发挥社会保障的支撑作用，逐步构建最低生活保障、最低工资、失业保险金和基本养老金与经济增长和物价水平相适应的综合性帮扶救助体系。其次，应逐步放开并允许社会福利政策兼容叠加，以多种手段和方式全面提高低收入群体的抗风险能力。第三，应采用货币补贴与实物补贴相结合、直接补贴与间接补贴相结合的灵活救助方式，改变以货币转移支付为单一手段的物价补贴方式，加快适应低收入群体风险多样化的实际需要。 
　　4.4 增强区域衔接，缩小补贴差异 
　　首先，应强化多种宣传形式，实现政策公开透明。建议通过公告、电视、网络、报刊和杂志等多种途径加大政策宣传力度，在低收入群体聚居相对集中的区域设立告示栏，及时就补贴测算依据和发放标准等进行公布，以消除认识误区。其次，开展更加灵活、人性化的政策宣讲工作，如举办座谈会、困难住户代表会或进行集中学习，对物价补贴的相关政策文件进行及时宣讲，以减少政策盲区。第三，可推广丽水"液化石油气价格上涨与城乡低保对象临时价格补贴联动机制"的经验，采取副食补贴、粮油补贴和医疗补贴等多种方式，弥补物价补贴政策的区域差异，增强群众政策满意度。