物权法视野中的农村集体土地所有权制度的整合

 

　　关键词：农村集体土地所有权、成员权、土地征收、土地征用、定期金债务

 

　　一、研究农村集体土地所有权问题的重要性

 

　　英国古典政治经济学家创始人之一威廉·配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。

 

　　二、农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因

 

　　现行的农村集体土地所有权制度有以下主要弊端：

 

　　1、农村集体土地所有权主体错位。根据《土地管理法》的规定，农村集体土地的所的主体有三类：（1）乡（镇）农民集体（2）村农民集体（3）村民小组。由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；（2）由于土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。

 

　　2、集体土地所有权权能不完全。农村集体土地所有权权能的不完全性表现为：首先，土地用途受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，土地发展权[1]被剥夺了。农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。其次，农村集体土地所有权主体在法律上对土地的处分权受到限制。如《担保法》第36条第三款规定："乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。"第37条规定："下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项[2]、第36条第三款规定的除外……"

 

　　3、 农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。"《土地管理法》第2条规定："国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。"从上述规定来看，国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行，那么，何谓"公共利益"﹖"依法"的具体涵义是什么﹖"公共利益"是指一定范围内不特定多数人的利益。象国防建设、建造国家机关办公楼、建造校舍等属于公共利益。

 

　　那么，象开设工厂进行经营活动是否也属于"公共利益"﹖我国《土地管理法实施条例》第17条规定："国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地"笔者认为，该条规定对《宪法》、《土地管理法》规定的"公共利益"作了扩大的解释，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。正因为如此，致使许多企业以进行经济建设为名，向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地，却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等，使土地大量流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。

 

　　从"依法"征用的实体规定来看，现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到实现。而从"依法"征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的，参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征用土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。

 

　　4、土地承包关系不稳定，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。由于这种情况不能给农民带来长期投资的预期效益，从而导致农户再生产投入的减弱，影响土地生产力的正常发挥，阻碍农业的发展，甚至可能影响农村乃至整个社会的稳定。

 

　　5、耕地流失严重。由于集体所有权主体错位，使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征用中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。据资料显示，"六五"期间，我国平均每年减少耕地738万亩，"七五"期间平均每年减少400万亩，"八五"期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%.[①]这些流失的耕地绝大部分是农村集体土地。

 

　　出现上述农村集体土地所有权制度弊端的原因主要有以下几个：

 

　　第一， 历史的原因。我国农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。建国初期，我国于1950年颁布了《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，使广大农民取得了土地所有权，这种所有权是私有性质的。后来，经过农业合作化运动，特别是从1956年开始的高级合作社阶段。农民私有的土地逐渐转归集体所有。1958年，全国又开始了人民公社化运动，土地又转归公社所有。1962年，中共八届十中全会通过决议，肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，实行"三级所有，队为基础"，把土地所有权下放到生产队。

 

　　从20世纪70年代末，我国集体土地的所有权虽没有改变，但是土地使用权转到了农民手里，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有的集体经济组织解体。同时，过去的人民公社变成了乡或镇，过去的生产大队变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。

 

　　第二，政治原因。新中国成立以后，我国建立起了高度集中的计划经济体制。在这一体制下我国的农村集体土地所有权制度也被染上了鲜明的计划经济色彩。象农村集体土地的用途是用于种植、养殖，还是用于放牧、养鱼，都由上级行政部门下达计划。如有违反，则要受行政处罚、经济制裁。再如，农村集体土地的征用制度在本质上是一种行政征用，被征用土地的农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。这种建立在计划经济体制基础上的农村集体土地所有权制度，既有利于国家通过农产品与工业产品的价格剪刀差获得巨额积累资金，用于发展工业、搞基础设施建设，也有利于国家对农村集体土地的支配、征用。在实行农村家庭承包经营制以后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制。只是变换了方式，通过政策和法律对农村集体土地所有权进行实质性控制。[②]

 

　　第三，法律方面的原因。由于建国以后，党和国家对法制建设重视不够，特别是十年文化大革命期间，法制建设不仅停滞而且遭受严重破坏，致使我国有关土地的立法、司法建设相对落后。在改革开放以后土地法律的制定、完善虽取得一定效果，但如上文所述这些法律在许多方面规定的还很笼统、抽象，还存在很多漏洞（譬如，征用补偿费的具体标准如何确定的问题；农民成员权的保障问题；农村土地承包合同的保护问题等）。

 

　　另外，由于受传统的封建思想的影响，人们的法律意识淡薄、有法不依、执法不严、违法不究也是产生上述弊端的原因之一。如有些用地单位在征地过程中为规避法律而化整为零，有些单位征了地以后长期使土地撂荒。

 

　　三、整合农村集体土地所有权制度的设想

 

　　上述农村集体土地所有权制度的弊端，影响了土地效益的正常实现，损害了农民利益，影响了农民的生产积极性的发挥，因此，在我国着手制定物权法之际，有必要对现行的农村集体土地所有权制度加以变革、整合。笔者认为，未来的农村集体土地所有权制度应当实现效率与公平这两个目标。要实现效率，是指要提高土地的利用效率，使土地效益最大化；要实现公平，就是保证耕者有其田，要使农民有起码的生活保障。以农村乃至整个社会的稳定。任何背离效率与公平这两个目标的变革都必然是失败的。我们要建立的农村集体土地所有权制度应是效率与公平达到最佳结合的制度。基于上述判断，笔者认为应从以下几个方面对现行的农村土地所有权制度加以整合：

 

　　1、进一步明确农村集体土地的所有权主体，建立新型的土地总有制度。学术界对农村集体所有权的改革，提出了诸多不同意见，改革思路可归纳为四种：第一，取消集体土地所有权，实行土地私有化；第二，取消集体土地所有权，实行土地国有化；第三，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有并存；第四，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。[③]上述第一种、第二种改革思路要冒很大风险，需要付出很大代价，可行性不大。第三种思路种如何确定国家所有、集体所有和农民私人所有三者之间的比难以操作，可行性也不大。第种思路基本可行，但并不是最理想的。笔者认为建立新型的农村集体土地总有制度是比较理想、可行的。从历史渊源来看，总有日耳曼人所创立的一种制度。它是被认为是不具有法律上人格的团体，以团体资格而对物享有所有权的一种共同共有。其特征之一是团体成员的用益权具有身份性，获得身份即获得用益权，不得脱离其团体成员资格或成员地位而对其权利为继承、转让和其他处分。[④]我们要建立的总有制度是团体成员不仅享有对农村集体土地的用益权，而且享有对农村集体土地的所有权。且农村集体土地的所有权主体不应是集体，而应是组成集体的全体成员。在这里有必要进一步明确"集体"的涵义。笔者认为，将集体界定为"行政村"是最为可取的。理由有二：一是根据现行的《村民委员会组织法》的规定，作为农村自治组织的村民委员会是以行政村为单位建立的，且《土地管理法》规定土地调整须经村民大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，以村委会作为行政村的管理组织而不另行建立管理组织可以节约管理成本；二是行政村是农村社区的最普遍的形式。以行政村作为一个集体，有利于处理兴建水利设施、修建乡村道路、用水、排水等问题。

 

　　2、强化农民在农村集体中的成员权。集体土地所有权具有国家所有权和私人所有权所不具有的社区性，使一定区域内的农民能够共同对土地享有所有权。[⑤]集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权。如上文所述笔者认为将社区界定在行政村范围内是较适宜的。从这一界定出发，只要某人是某一行政村的一员，其就享有作为该村一员所应享有的成员权。基于一个成员所享有的成员权的具体内容是：参加全体村民大会或村民代表大会，对村内重大事务有依法决策权；享有对其所在行政村所有土地以及其他财产的平等的所有权；享有选举或被选举为村委会成员的权利，享有对村委会成员的监督权、罢免权；享有对本村（本社区）土地的优先经营权。只要农民不丧失某村村民（或者某社区成员）的身份，其享有的成员权就不能被剥夺。强化并保障农民成员权的意义之一是通过成员权与土地的结合使得农地使用制度具有了一定的社会保障功能。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而减低了流民和失业对社会的冲击，成为维护社会稳定的重要因素。[⑥]而稳定是改革和发展的重要保证。没有社会的稳定，改不可能成功，发展的成就就不能巩固。因此，充分保障农民在其行政村（社区）中的成员权意义非常重大。

 

　　3、将定期金债务制度引入物权法。所谓定期金债务，即在土地上设立的以定期给付一定金额为目的的土地债务。《德国民法典》第1199条第一款规定："土地债务，也可以设定成为不间断地定期支付一个确定金额的形式（定期金债务）"。定期金债务不以担保债权为目的、没有附随性、而是直接从土地债务人获得支付的权利。其特点是：一是权利人享有不间断地定期从土地债务人获得支付的权利，而不是一次性的变价权；二是土地的所有权人有回赎权。[⑦]在我国实行定期金债务制度，既能满足农地规模经营的需要，又能为土地所有人提供基本的生活保障，使其从事其他工作。而不必通过弱化、虚化农民对土地享有的所有权，强化、扩展承包经营权来达到提高土地利用之目的。不过，特别需要指出的是：笔者在本文中所设计的农民基于社区成员权享有的土地所有权具有很浓的身份性、区域性，一旦农民丧失了社区成员权的身份，其就丧失对土地的所有权。[3]所以，定期金债务的有效期只存在于农民享有成员权的情况下。这一点与德国的土地私有制下的定期金债务是有所不同的。

 

　　4、改革、规范对农村集体土地的征收或征用制度。土地征收或征用是现代各国土地法 上最重要的制度之一。所谓土地征收，是指国家因公共利益需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。所谓土地征用，是指国家因公共需要，依法定程序强制使用他人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人的行政行为。