我国农村土地产权制度改革研究

 摘要:文章介绍了农民集体土地产权制度及产权管理的基本现状,找出并分析了农村集体土地产权管理中存在的主要问题,提出了在保持农村土地集体所有制不变的前提下,农村土地产权制度改革的总体思路及框架以及改革重点。 
　　关键词:农村集体土地;产权制度;改革 
　　土地制度是农村的基础制度,农村土地产权制度是农业经济制度的基础,是土地制度的核心。科学的农村集体土地产权制度将有利于农村经济的可持续发展。现行农村集体土地产权制度已不能适应新形势的要求,亟需对农村土地产权制度进行改革。 
　　一、我国农村集体土地产权现状 
　　(一)我国农村集体土地产权的基本构成 
　　一是我国农村的集体土地所有制,是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分:农用地;宅基地;集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。 
　　(二)我国农村集体土地确权登记现状 
　　截至2009年末,全国集体土地所有权登记发证覆盖率66%,集体建设用地使用权登记发证覆盖率46%,宅基地登记发证覆盖率80%。 
　　(三)我国集体土地征收和流转中的收益分配现状 
　　目前,我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后,政府通常得给予四种补偿费用,即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括:集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。 
　　1、农户的承包地被征用后,土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有,而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体,而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。 
　　2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型:政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型:增值收益由集体和土地使用者分享型;增值收益由土地权利人和政府共享型;土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。 
　　(四)我国农村集体成员资格认定的现状 
　　农村集体成员资格认定大体上可分为三种:以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据;以现有集体经济组织的在册人口为依据;以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据,包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。 
　　随着社会经济的发展,集体成员资格界定越来越困难,一是部分地方的户籍制度改革,使户籍的迁移变得相对容易和简单,使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用;二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。 
　　二、我国农村集体土地产权存在的问题 
　　(一)农村集体土地的产权主体的虚位 
　　“农民集体”只具有抽象的意义,很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所有”则表现为无实际内容的集体“空壳”,集体所有使所有者处于“虚位”状态;同时,农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态,产权主体的地位极不确定。 
　　(二)农村集体土地产权权能残缺 
　　国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有,而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地。实践中,农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替,“农民集体”只能是有限的土地所有权人,国家才是农村土地的终极所有者。因此,作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。 
　　(三)征地补偿标准低,使用和分配也不规范 
　　一是征地补偿标准低,政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。 
　　(四)产权的激励功能不明显 
　　由于农民的土地使用权没有长期化保证,土地承包期短,政府又可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营,使农民难以形成长期的生产积极性,限制了经营预期,结果对农民而言没有形成必要的土地投入激励机制,影响到农业的可持续发展。 
　　三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架 
　　改革和完善我国农村集体土地产权制度,应当从我国实际出发,根据我国农地资源及人地关系的特点,在保持农村土地集体所有制不变的前提下,寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式,构建和明确农村集体土地产权主体,显化农村集体土地产权权能,使农民拥有有效的土地产权。 
　　(一)明确农民与土地所有权的关系 
　　首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的,集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向,农民集体的成员应当能够享有所在集体的权益。其次是村民委员会与农村经济组织的关系。村民委员会具有管理组织的性质,具有办理本村的公共事务和公益事业的职能。集体经济组织作为农民发展生产经营的合作经济组织,是农户及其相关产业组织之间的自愿合作或者联合,不应成为带有行政化色彩的组织。最后是政府管理权和农村集体土地所有权的关系。国家土地管理机关应当侧重于土地资源的宏观调控和行政监管;而集体经济组织的土地所有权的行使则应侧重于对本集体内部土地资产的具体管理和对农户行使土地使用权的监督。 
　　(二)确保农村集体产权权能的实现 
　　要充分实现农村集体土地所有权权能,必须要以法定的形式赋予农民集体真正的所有权和农民个人真正的使用权,要保证土地所有权在经济上得以充分体现,要维护土地使用者的合法权益;要在服从国家或集体全局利益的前提下保持集体土地所有者对其所拥有的土地的处置权。 
　　(三)逐步建立和规范农村集体土地产权制度 
　　首先要明确集体所有制中“集体”的内涵,创新保障集体土地使用权的法律制度,建立新型农村土地产权制度。其次要通过具体的法律制度设计解决和规范农村集体土地的流转问题,实现集体土地与国有土地的同地、同权、同价,合理分配收益。 
　　(四)拓展国家宏观调控权 
　　农村集体土地产权除土地所有权、土地使用权及他项权利外,还包括规划权、管理权、发展权等。国家应强化对农村集体土地的管理权、规划权、发展权。一方面通过制定相关法律,不断规范农村集体土地产权制度建设中的问题;另一方面,要加强监督和管理,使相关土地政策落到实处。 
　　(五)农村土地产权制度改革的具体框架 
　　根据改革的总体思路,结合我国农村土地产权制度现状,农村土地产权制度改革的具体框架如图1所示。 
　　四、农村集体土地产权制度改革的重点 
　　(一)明确界定集体土地所有权的主体 
　　在法律上界定产权主体,保障农村土地所有权人的主体地位,是农村土地所有权改革的关键。一是应对集体成员的资格予以确认。允许各地以户籍为基础、经由严格的村民自治程序自主决定,并承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。二是明确界定土地所有权主体,并以土地所有权证书这一法律形式予以体现。三是明确农民与土地所有权的关系,稳定农村土地关系。四是明确村民小组与村委会的关系,保障土地所有权的行使。 
　　(二)集体成员享有平等的集体土地所有权 
　　可以考虑把集体土地所有权细分为集体经济组织所有权以及农民个体成员权益,两者产生连带法律关系,成员人的权益依附于所有权,所有权由各成员人的权益组成。集体成员在征地补偿安置、集体资产处置等重大问题上都有相应的、平等的收益权、表决权等。对承包经营权的处置,由三分之二以上集体成员表决决定。 
　　(三)赋予集体土地所有权完整的权能 
　　一是承认农村土地所有者的排它占有权,以便有效抵制对土地的侵权行为。二是推动农村集体土地使用权物权化。将农民的集体土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。三是强化权利主体对集体土地的收益权能。国家只有因公共利益才能征用农村土地。四是实现集体土地所有权完整的处分权能。 
　　(四)依法保障实现集体土地所有权 
　　一是配套改革国家土地征用制度。严格控制政府征地行为,强化集体所有权主体地位。二是建立农村土地使用权有偿使用制度。对集体土地参照国有土地使用制度实行土地使用权有偿、有期限、有限地流转的制度,并对其出让、出租、转让、抵押等加以明确规范。三是放开并规范集体土地使用权流转,显化农民财产权价值。四是合理分配集体土地流转收益,保护国家、集体、农民共同利益。 
　　(五)完善农村土地财产权利登记管理制度 
　　农村土地权属管理应逐步由土地承包合同管理向具有物权公示意义的土地登记管理转变,由多部门管理向统一管理转变,由部门行业管理向专业化、规范化的属地管理转变,最终建立起一整套与市场经济相适应的农村土地财产权利登记管理制度。 
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　　(作者单位:山东省潍坊市矿产资源管理中心)