央地财政关系改革待破局

 　审计署9月25日发布二季度审计结果显示，有6省的9个市县（区）以签订政府购买服务协议等方式，形成地方政府隐性债务88.63亿元;有6省的11个市县（区）通过资金“空转”等方式，虚增财政收入48.33亿元。 
　　此前，财政部发布两则通报，剑指地方政府违法违规举债，有33名地方政府官员、8家金融机构受到严格查处。 
　　各部委传出的政策信号显示，高层对地方债的管理更加严格。整顿地方政府债务、尤其是整顿隐性债务的力度加大。去年全国金融工作会议上，高层首次提出，对地方政府违法违规举债实行“终身问责，倒查责任”;近期，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发文明确，允许对“严重资不抵债失去清偿能力的地方融资平台公司”，实施“破产重整或清算”。 重塑央地财政关系改革涉及中央各职能部门的核心权力和和益调整，是一块难啃的“硬骨头”。图/视觉中国 
　　一位不愿具名的财税专家告诉《财经》记者，相关部门对地方政府隐性债务的清查整顿背后，涉及深层次的央地体制问题，中央与地方财政关系亟待进一步厘清。 
　　采访的不少学者认为，养老金缺口、土地财政、房地产泡沫等诸多问题，均为分税制改革后，新变化带来的“后遗症”，要化解这些矛盾，亟须对中央与地方的财政体制机制加大改革，厘清中央与地方的财权、事权关系，建立十八届三中全会提出的新一轮中央和地方财政关系改革， “建立事权与支出责任相适应的制度”;以及十九大报告中提出的，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。 
　　不过，中国财政科学研究院院长刘尚希、辽宁大学地方财政研究院院长王振宇等专家亦表示，改革涉及中央各职能部门的核心权力和利益调整，是一块难啃的“硬骨头”，非大决心大魄力的果然改革才能拿下。 
　　中国社科院副院长、财政与贸易经济研究所所长高培勇在接受《财经》记者采访时提醒，围绕着中央和地方财政关系改革，相关部门对分税制改革的认识还比较模糊，比如，涉及到中央和地方的税收划分，并不是分钱，也不是分税收，而是分税源，即要多分给地方一些税种，赋予地方一定税权，让地方政府权责一致起来。 分税制前世今生 
　　1994年1月1日，推行分税制财政管理体制。按照中央与地方政府的事权划分，确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立了中央税收和地方税收体系，分�O中央与地方两套税务机构分别征管;逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。 
　　实施分税制改革前，中国实行的是财政大包干体制，地方政府拥有相当财权，整体上呈现“弱干强枝”，即“中央弱、地方强”的局面。财政部一位不愿具名的官员告诉《财经》记者，上世纪80年代末到90年代初，中央财政捉襟见肘，甚至不得不通过各种名目向地方财政“借钱”，甚至财政部部长向人民银行“贷款”，来确保中央财政各种开支。 
　　这段历史，联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长许善达曾在接受《财经》记者采访时评价，1994年的分税制改革加强了中央财政，将中央政府从财力虚空、控制力薄弱的窘境中解脱出来。 
　　1991年，时任财政部部长王丙乾迫于无奈，在全国财政会议上给各省搞“摊派”，强行分配“借钱”指标，当时各省财政厅的官员积极性普遍不高，只有青海省财政官员表示愿意拿出几千万元支援中央。 
　　分税制改革之后，中央将税源稳、税基广、易征收的税种上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方，增值税在中央与地方之间按3∶1的比例分成。时任财政部副部长项怀诚后来在接受《财经》记者专访时曾回忆说，1994年2月，他焦急地等待当年1月的税收数字，得到的结果是，中央财政收入环比增长61%，这让他“高兴得无法形容”。 
　　通过实施分税制，1994年中央的财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%提升至55.7%，地方财政收入占全国财政收入的比重则由上一年77.98%剧降到44.30%，在财政支出方面，中央财政支出占全国总支出的比例只比上年增加2个百分点。 
　　然而，随着时间推移，分税制的一些遗留问题也暴露出来。比如，地方政府的流行说法， “上下一般粗”，形容中央和地方职责重叠; “上面千根线，基层一根针”，即上面出政策，下面对口执行，任务拥挤在基层政府，出现了“财权层层上收，事权层层下移”的问题。 
　　上海财经大学中国公共财政研究院院长高强曾长期在财政部门任职，担任过财政部部长助理、财政部副部长等职务，直接参与过上世纪90年代的分税制改革。近年来，高强到很多地方调研，发现有一些县自有财力还不到每年财政支出总额的5%，在一些少数民族地区，甚至自有财力还达不到每年财政支出总额的1%。现在这些地区发展经济，主要靠贷款和上级财政或多或少的转移支付。 
　　《财经》记者采访的几个市县级财税官员提出，“上头点菜，地方埋单”的问题比较严重，一些地方通过多卖地、乱收费、乱罚款等方法来弥补财政亏空。山西某市一位税务局官员念了一则顺口溜：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒。” 
　　顺口溜尽管夸张，但侧面反映出基层的财税状况。 
　　王振宇是一个“老财政”，曾担任辽宁省财政科学研究所所长，是中国财政学会常务理事，长期对中国财政体制、尤其是地方层面的财政体制进行调查研究。他告诉《财经》记者，1990年财政部制定了分税制财政体制改革试点方案，而后在1992年选择天津、辽宁等9个地方进行试点。1993年9月9日至12月21日，为确保分税制的顺利实施，时任国务院副总理朱�F基曾带领相关部委的60多名工作人员，先后到海南、广东、新疆、辽宁、山东等省区市调研，听取各地对实施分税制的具体意见。可以说，分税制改革是经过充分的酝酿与准备。 　　分税制是一项联邦财税制度，目前，世界绝大多数市场经济国家处理多级政府间财政关系都是采用分税制模式。王振宇介绍说，1994年实行分税制时，中央是按照“事权与财权相统一的原则”来设计的，但在具体实施过程中，面对中央和地方的财权划分、事权划分两项重大改革，当时没有进入到难度最大的“深水区”，即清晰地划分中央与地方的事权分配。由于改革不彻底，使得分税制改革有点“半拉子工程”，这也就难免分税制背了“黑锅”。 
　　高培勇是中国财税领域的资深专家。他认为分税制改革不彻底，导致一些地方出现隐形债务、养老金缺口等问题。 
　　对于地方财政陷入“小马拉大车”的困境， 王振宇分析说，1994年以来的分税制改革重点是针对中央政府和省级政府之间，而对省级以下各级政府分税制改革只是提出原则性的要求，没有明确规定地方税如何在省、市、县、乡四级地方政府之间划分，等于是赋予了省级政府充分的自主权。地市政府的部分财政税收被上收到省里，而地市一级又把县政府、乡政府的部分财政税收上收到地市，其结果是，县市乡三层政府的财权只余下不到20%的水平，却负担70%的民生和绝大部分公共事务的支出。 
　　值得关注的是，从实施分税制开始，中央的财政转移支付必须通过省级政府，才能逐级到达市级政府、县级政府、乡级政府，在此过程中，可能会面临层层的截留和挪用。财政部财政科学研究所原所长贾康做过调研，证实中央转移支付在逐级下拨中，确实存在层层的盘剥和挪用，“国家给省里的钱越来越多，而省里发到县里的钱越来越少”。 
　　高培勇、王振宇等专家提出，不能把目前地方政府隐性债务、养老金缺口、土地财政等诸多棘手的矛盾和问题，简单归咎于分税制改革，切忌矫枉过正。高培勇表示，对中央与地方财政关系的改革，不能偏离分税制的改革轨道，“分税制这面旗子不能丢”。 央地财政关系改革加快 
　　十九大报告中提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，“健全地方税体系”，对此高培勇分析：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”是一种新提法，这是为中央和地方财政关系改革点明了重点推进的内容;“深化税收制度改革，健全地方税体系”的前半句可以视为“税收制度改革”的方向，最终是要落在“健全地方税体系”上。 
　　2016年8月国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确，到2019年-2020年，要基本完成中央与地方财政事权和支出责任划分主要领域的一系列改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。 
　　高培勇表示，十九大之后，新一轮中央和地方财政关系改革已经不再像前四年进展那样�慢。2018年2月，国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，到8月又印发了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。两份“方案”最大的亮点，都是以“人”为核心，把一些与老百姓利益密切相关的民生项目纳入中央与地方共同财政事权范围。 
　　对于支出责任的划分，两份“方案”也有共同点，对经济社会发展欠发达地区，中央财政分担比例较高。整体上，中央的财政事权和支出责任都有较大幅度提高。 
　　以中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、计划生育扶助保障等事项为例，在中央和地方财政支出责任的划分方面，中央财政分担的比例明显加大。对于贵州、云南、西藏、甘肃、新疆等12个经济实力偏弱的省份，中央财政分担支出比例高达80%，对剩余的20多个省份，按照经济实力的高低，中央财政分担支出比例是在10%至60%之间。 
　　同时，两份“方案”还有一个大的亮点，中央财政专项转移支付项目和规模都在大幅减少。吉林省财政科学研究所所长张依群告诉《财经》记者，在央地关系中，压缩财政专项转移支付是中央和地方财政关系改革的重要一环。中央大幅缩减财政专项转移支付项目，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方政府事权的不适当干预。 
　　据了解，目前相关部门对财政专项转移支付资金使用现有的监管方式大多是事后监督，无法监控资金管理和使用过程。财政部数据显示，2017年，中央对地方税收返还和财政转移支付总计65650亿元（财政转移支付为56512亿元，其中，一般性财政转移支付35030.49亿元、专项财政转移支付21481.51亿元），占中央财政支出的68.6%。 
　　一些专家建议，中央和地方财政关系改革可多分配给地方一些税种，提高地方政府的财税自主权，彻底改变地方政府事权大、财权小的现状。 
　　不过，财税界也提出担忧：1994年实施的分税制改革，有一项重要的配套改革措施是将省及省以下税务机构分设为国家税务局、地方税务局，而在新一轮国务院机构改革方案中，将省及省以下国税地税机构合并，一些财税专家认为对此项改革有利于降低税收征管成本，但国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁认为，中国这么大一个国家，应该给省级以下地方政府保留一定的税收自主权，现在实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的税收管理体制，不利于调动地方政府的积极性。他不看好现在对省及省以下国税地税机构的合并。 
　　王振宇在接受《财经》记者采访时表示，在实施分税制的国家，基本都设置中央和地方两套征管机构。 
　　2016年5月，国务院全面推开“营改增”试点，将中央和地方增值税分成比例，由“3�U1”调整为“5�U5”的比例分成，设置的是“两到三年的过渡期”。这种对中央和地方增值税分成比例的调整，还是临时性的“权宜之计”。增值税收入已经占到中国全部税收的55%以上，如此规模的税源按对半比例分成，在高培勇看来，实际上是退回到了简单的“分钱制”，没有触及中央和地方的事权和责任划分。 
　　一些专家提出，新一轮央地改革不能再沦落成“部门改革”，而是要引入独立第三方机构制定具体改革方案和实施监督。 
　　上一轮中央和地方财政关系改革没有进入到难度最大的事权划分“深水区”，大都停留在部门层级上。王振宇告诉《财经》记者，“部门自己改自己，怎么有利怎么改”，如教育事权改革是由教育部负责，民政事权是由民政部负责。新一轮中央和地方财政关系改革将涉及到对中央各个职能部门的核心权力和利益的调整，必须啃这块“硬骨头”。