经济学论文：房产税改革的制度经济学解释及两个重要使命

　　在许多国家，尤其是发达国家，征收房产税已经有较长的历史。一般认为，除了能够增加政府的财政收入，征收房产税的一个主要目的是调节社会公平，使社会福利水平得到提高。不过，房产税是否真的有助于改善社会福利，学术界是有争议的。如Berkovec和Fullerton（1992）的研究认为，房产税的增加有助于增加社会福利；而Steven（2001）的研究则认为，房产税的增加有损于社会福利。更多的研究涉及房产税对房价的影响。比如。Ladd和Bradbury（1998）研究了美国的情况，认为房产税的变动与房价的变动之间存在负相关关系；而Poterba（1992）则认为，房产税的变动对房价没有影响。不过，无论对房价的影响如何，除了中国，鲜见有哪国政府把房产税作为调控房价的一种手段。

　　国内对房产税改革的研究也较多地集中在上述几个方面。如刘洪玉（2011）、刘蓉（2011）等许多学者都强调了房产税增加政府税收和促进社会公平的目标。而夏商末（2011）等人的研究则认为，房产税的征收将造成社会福利损失。如果社会福利有损失，社会公平就失去了意义。关于房产税对房价的影响作用，多数学者认为，征收房产税将对房价产生明显的抑制作用（郑博巍，2009）。也有学者认为，房产税对房价的影响不大（张鹏飞，2007），或认为房产税对房价的影响具有不确定性（苏环，2011）。

　　尽管对于房产税的确切作用存在争议，不少学者还是提出了一些建议，包括"应当遵从于完善税制、降低房价、调节收入分配以及引导住房消费等政策目标"（谷成，2011）；应当"完善产权登记制度和房产征税评估制度"，采取"宽税基，低税率"的设计思路（杜婕、周丽，2011）；应当"提高税收效率，降低征税成本"，"统一改革方案，降低改革成本"（刘洪玉，2011）；也可以考虑"采用累进式财产税"（李举达、李佐凡，2011）。

　　从经验水平上看，世界各国的房产税水平差异很大。较高的税率可能超过2%，较低的税率可能低于0.2%，相差10倍以上。这意味着任何国家的房产税都有自己的合理性，任何水平的房产税税率都有一定的存在理由。这个理由是什么？现有研究显然并没有提出比较公认的理论依据，各种观点都可以找到一定的经验作为支撑。不过，像上海市以某个某时点为界限，之前买的房就不承担纳税责任，之后买的房就要本文由论文联盟http://www.LWlm.cOm收集整理承担纳税责任，理由就更不充分。作为一项对社会影响重大的制度设计，房产税改革到底应该如何设计，显然需要更为可靠的科学依据。

　　在所有制的水平上，房产税改革显然是一种产权制度的调整。作为整个社会经济制度的一个组成部分，房产税改革显然不能孤立地进行设计，而应该放在整个制度体系中进行权衡。就与房地产市场关系密切的制度而言，土地使用权制度、小产权制度都是所有制的重要组成部分。另一方面，国际经验已经告诉我们，具体的政策或制度的选择并不具有唯一性。房产税无论是早开征还是晚开征，高税率还是低税率，是全国统一税制还是各地区自主裁量，都可以找到一些肯定的理由，也可以找到一些否定的理由。找到这些理由的交汇点，才有可能找到更为基本的科学依据。

　　根据政治经济学的原理，解释经济现象最基本的出发点是关于产权的所有制关系。由此出发，我们首先要把经济意义上的产权与法律意义上的产权区别开来，进而在经济产权所有制的水平上澄清房产税的作用。我们可以看到，房产税改革的真正作用是调整经济产权中私有产权与公共产权的配置关系。同样的道理，土地使用权制度和小产权制度的基本性质也是调整房产中私有产权与公共产权关系。因此，房产税改革的制度设计完全可以与土地使用权制度和小产权制度的改革统一起来，统筹安排。这样，房产税改革的整体设计就可以更为完整。

　　一、法律产权与经济产权

　　我们知道，马克思主义经济学把生产关系作为认识经济现象的基本线索。而产权的所有制形式是反映生产关系特性的一个主要内容。国内的政治经济学教科书一直都强调所有制对社会制度的意义（张国富，2005）。现代经济学虽然不太认可马克思的理论，但一般认为，制度经济学的一些基本内容与马克思的生产关系理论还是有不少相似之处的。最主要的一点是，制度经济学也把产权制度作为解释经济现象的一个基本要素。比如，著名的"科斯定理"认为，在产权明晰的条件下，市场可以通过谈判和交易实现效率。在科斯（Cease）所举的"牛损坏庄稼"的案例中，是农场主还是牧牛人对牛损坏庄稼负责，讲的就是产权分配问题。

　　不过，长期以来，人们在讨论产权制度时，指的是法律意义上的产权。比如，在许多文献中我们可以看到这样的定义：产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。然而，在市场水平上，人们真正关心的是产权中的经济利益，而不仅仅是产权的法律形式。马克思早就批评把法学意义上的生产关系作为解释经济现象的立足点："分工和蒲鲁东先生的所有其他范畴是总和起来构成现在称之为所有制的社会关系；在这些关系之外，资产阶级所有制不过是形而上学的或法学的幻想。"法律不过是维护经济利益的一种重要手段，法律意义上的产权不宜直接拿来解释经济学问题。例如，在我国，许多公园是"国家所有"的，许多矿山也是"国家所有"的。而"国家"是由许许多多的公民组成的，仅从"国有"的法律规定，我们看不出每一个公民个人能够从"国家财产"中享受到有多少实际的物质和经济利益。根据我们的经验，几乎每一个人都可以在自己愿意的时候去公园散步、游玩。这意味着"国家的"公园实际上也是每一个公民的公园，公民私人可以随时去享受公园的物能够带来质和经济利益。但"国家的"矿山却不是这样，它通常要交给一个企业去开采和管理，其他公民不能随意地去参观游览。最重要的是，其他公民不能参与矿山的经营活动和盈利分配。在法律名义上属于国家的公园，每一个公民私人都拥有使用权。在法律名义上属于国家的矿山，只有个别公民拥有使用权。

　　现实当中不同产品的产权分配可能比上述情况更复杂。不过我们已经可以看到，同样所有制属性的产品中，实际经济利益的构成可能存在很大差异，经济学的产权理论不应该定位在法律层面，定位在经济利益层面。对于一般产品，无论法律规定它是私有的还是公有的，通常它都同时包含有私人使用和处置的成分以及社会使用和处置的成分。产权的这种特性是由人的社会性决定的：一个人是属于自己的，同时又是属于社会的。人的这种二重性决定了产品的二重性：一个产品可以归某人所有，同时它也归社会所有。

　　据此，我们可以把一个产品能够带来的经济利益分为两部分：一部分是所有公民都有权使用和处置的经济利益，称为公共经济产权，或简称为公共产权；另一部分是只有个人（或个别人）可以使用和处置的经济利益，称为私有经济产权，或简称为私有产权。产品能够提供给社会全体成员的全部经济利益可以称为产品的实际经济产权，或简称为经济产权。上述关系可以表达为：

　　PT=Pp+Ps（1）

　　式中，PT、Pp和Ps分别代表产品的实际经济产权、公共经济产权和私有经济产权。

　　私有产权Pp是私人可以使用和处置的那部分经济产权，私人有权在交易过程中讨价还价。公共产权Ps是由制度和政策决定的，通常是由政府代表社会公众来行使，并且不能讨价还价。而产品实际经济产权PT其实是相对的，需要以其他产品的经济产权（或经济利益）为参照。比如，我们一般是用房价收入比来表示房价的高低，而不是用房价的绝对值，就是以收入为参照。考虑到人们的生活习惯在一定时期内是相对稳定的，住房给人们带来的经济利益应该具有相当的稳定性。据此，我们有理由假设PT是近似不变的，这时，Pp与Ps之间存在着负相关关系。在现实当中，不同国家对公共产权Ps的履行时间和履行方式有不同的规定，于是Pp的价值表现就会表现出很大的差异。比如，销售税或消费税是在交易时支付公共产权，遗产税在继承人接受遗产时支付公共产权，房产税是在占有期间按期支付公共产权。不同的支付方式显然会对商品的交易价格产生直接影响。

　　在我国，涉及房地产使用和交易的税收很多，如增值税、契税、土地出让金、营业税、收入税等等，以后还有房产税。这些不同名目的税费都构成了PP的组成部分，可以认为是广义的"房产税"。但由于缴纳的方式和时点不同，他们对市场价格的影响也不同。如果是卖方履行公共产权责任，他们报出的销售价格就会比较高；如果是买方履行公共产权责任，我们在市场上看到的销售报价就会比较低。最典型的例子是，在我国，土地出让金是由开发商支付的，所以中国房地产市场的销售价格就显得比较高。在许多发达国家，房产税是由买房人支付的，这些国家市场上的销售房价就显得比较低。显然，土地出让金相当于先交的房产税，而房产税相当于后交的土地出让金，二者都是公共产权的价格。

　　现在，我们来观察一下房产的"所有权"。一个房主拥有一幢房屋，他可以"占有、使用和按照自己的意志处置"这所房屋，当然也有权获取相关的资产收益。在法律意义上，他似乎拥有这幢房屋的"全部产权"。但是，如果国家有规定，房主可能每年要缴纳房产税或财产税；当要把房屋赠与他人或遗留给自己的子孙时，有可能要交纳赠与税或遗产税。显然，在经济层面，房主并不拥有房屋的全部经济利益，只拥有房屋的部分经济利益。在市场层面，是房主和政府共同处置房屋，或者说是房主和政府共同拥有房屋的经济产权。其背后的意义，是房主与社会公众共同拥有房屋的经济产权。

　　显然，所有产品都具有上述特性，只是表现得未必那么明显。比如，一般产品生产出来时，在法律意义上的处置权是属于生产者个人的。但是在销售（或购买）这些产品时，通常都要给国家纳税，即有公共权利的参与。每一个生产者都有责任履行公共产权义务，这是任何市场能够正常运行的一个必要前提，无论是社会主义国家还是资本主义国家。在经济意义上，是履行公共产权责任的是每一个生产者；在操作层面上，履行公共产权责任的是"政府"或"国家"。后者可以认为是全体生产者的代理人。尽管在操作层面上，一些政府官员有可能把个人意志掺入到公共事务或公共决策中，但是这并不改变政府权利的背后是全体公民的权利这一基本事实。

　　至此，我们可以看到，"所有制"的实质，是关于社会经济产权的分配制度，是关于公共产权与私有产权平衡关系的制度。从经济产权关系（而不是法律产权关系）着手，我们才能更清晰地理解房产税改革的意义和作用。从式（1）可以看到，房产税改革主要改变的是政府收取公共产权的方式。不收房产税就要多收土地出让金和其他税收，主要是在买房前收取公共经济产权；征收房产税就要减少其他税收，主要是在买房后收取公共经济产权。既然如此，每个国家无论如何选择房产税水平都是可以的，只要能够保证公共产权在整体上处于合理水平。

　　二、"土地使用权"的产权关系分析

　　改革开放过程中，大概是为了尊重人们对"公有制"的传统认识，我们创造了"土地使用权"制度，以便适当地维护私人的经济利益。对此人们一直有所顾忌，担心"使用权"到期后政府把自己买到的房屋产权收回去。不过，这种顾忌随着时间的流逝似乎在逐渐消退，房价的快速上涨表明，人们的担心已经大大减少。然而，"土地使用权"到期后怎么办的问题，其实并没有解决。土地使用权期满后到底怎么办？迄今没有明确的政策出台，人们只是根据习惯来理解和揣测。从如今高企的房价看，人们显然不认为政府将来会简单地把"土地使用权"收回。一般而言，一个国家的重要制度是不会轻易改变的。在购买了"土地使用权"后，人们在"使用"房屋时没有再交其他税，自然就会认为以后也不用交税。这种潜意识实际上是"契约精神"的反映：社会在今天所确定的各方面的权利和义务，以后应该继续有效，只要没有大的社会革命发生。比如，有人认为，房主在买房时已经为购买土地使用权花了钱，并且购买的是"使用权"，不是所有权。因此，政府再征收房产税就涉嫌"重复征税"。但"重复收税"不过是事物的表现形式，问题的实质仍然是关于公共产权与私有产权关系的社会约定。比如，公民在日常生活中得到的收入一般都是税后收入，他们再用这些钱买房时还要纳税，却并没有人质疑这是''重复收税"。为什么？因为用税后收入买房是一个长期形成的规则，是公众已经默认的社会契约。所有法律法规都是政府与公民之间、公民与公民之间的契约，哪一方面都不应该擅自、轻易地改变契约。如果在缴纳了土地出让金后又要缴纳房产税，公众在潜意识里就会感觉政府违背了社会默认的契约。

　　我们当然不应该在法律水平上过多地纠结，而应该认真观察"土地使用权"的经济意义。在土地使用权期限内，业主到底得到了什么？在土地使用权到期后，业主到底会失去什么？

　　从实际情况看，在土地使用权期限内，如果是自住，业主几乎不用再交什么税。如果转卖，因交易而产生的税收也不多。因此，可以近似认为，购买土地使用权得到的是个人对房屋拥有全部经济产权。这种权利的依据是业主在买房时已经履行了公共产权义务，至少在使用权有效期内是如此。在使用权期限内不交房产税，相当于已经缴纳了该时期的房产税。

　　虽然法律没有规定土地使用权到期后如何处置，但市场上的大致推测是业主再缴纳一定数额的税收，可以继续拥有房屋（土地）的使用权。若如此，使用权的延续就意味着业主要继续履行一定数额的公共产权义务。显然，房产税改革有必要对这个问题加以明确，因为房产税本身就是要确定业主的公共产权义务。

　　房产税和土地转让金具有同一性，都是公共产权。履行了公共产权义务，业主才有权正常使用自己的房子。因此，支付土地转让金得到的使用权与支付房产税得到的使用权也具有同一性。在经济意义上，土地转让金如同集中支付的房产税，一次支付可以获得70年（或50年）的房产使用权。房产税如同按年度支付的土地转让金，每支付一次仅获得1年的房产使用权。在法律层面，住房的"土地使用权"到期意味着业主购买的公共产权"到期"，如果政府以征收房产税的形式要求业主继续购买公共产权，可以认为是不违背"契约精神"的。这就解决了房产税征收的时间问题，即房产税应该在房屋的土地使用权到期后开始征收。对于新增住房，如果政府在土地招挂拍时就明确告知公众要征收房产税，则开征房产税也是合理的。

　　从改革开放的历史我们知道，"土地使用权"制度实际上是在难以处理国有财产与私有财产关系时提出的一种应急性政策措施。这种制度没有理由永久地延续下去，因为它所定义的产权关系存在较大的不确定性。房产税改革既然要触动产权制度，就有必要同时改革土地使用权制度的缺陷，即把房产税制度与土地使用权制度统一起来，让整个产权制度体系变得公正和明确，具有可持续性。否则，我们在解决旧问题的同时，总是会带来一些新问题。比如，上海的房产税改革仅对新增住房征收房产税，显然存在着不公平的嫌疑。

　　可以认为，房产税改革的关键不是税收本身，而是产权制度的规范。明白了房产税调节公共产权与私有产权关系的实质，"度"的问题就迎刃而解了。房产税改革的基本作用是调节公共产权的履行时点和方式。较高的房产税税率意味着买房后履行公共产权的比重较大，较低的房产税税率意味着买房前履行公共产权的比重较大。即较高的房产税意味着较低的土地出让金和较低的市场交易价，较低的房产税意味着较高的土地出让金和较高的市场交易价。比如，假设某房产的价格是3万元每平方米，其中土地转让金成本是1.9万元，相应的土地使用权是70年，那么房产税最高可以定为每年19000元/70≈271元（如果考虑货币贬值，可以按比例计算）。如果真的按最高税额征收房产税，则房价将降为1.1万元每平方米。在房价开始下降前，相应的税率为271/30000≈0.9%。如果按0.9%制定税率，随着房价的降低，实际征收的房产税达不到271元每平方米。

　　土地或房产与一般商品的一个最大不同点是使用寿命特别长。即使房屋在使用过程中损坏，业主还可以重新修建。因此，如果征收房产税，即使每年的税率很低，公共产权的总量也会很高。比如，假设房产税税率是1%，则100年内业主将缴纳的税收就是房屋销售价的100%。从式（1）可以看到，南于实际经济产权PT的变化不会很大，这意味着销售价格与房产税价格各占一半，或者说销售价将大约跌去一半。显然，房产税的开征一定要考虑尽可能避免对市场造成如此巨大的冲击。如果从市场稳定的层面考虑，较低的房产税税率对市场的冲击会相对较小。不过，根据我国现行的土地使用权制度，各个城市商品房的土地使用权是陆陆续续到期的，因此，市场因房产税而产生的振动不会很剧烈。

　　"土地使用权"制度的终结，意味着业主私人对房屋和土地的产权在法律形式上是永久性的。但征收房产税则意味着房产中的公共产权也是永久性的。法律形式上的永久私有化改变不了经济产权中总有一部分是公有、另一部分是私有的基本性质。而房产税制度中的经济产权关系显然比土地使用权制度中的经济产权关系更为清晰和确定。根据科斯定理，这对于维护市场效率是有益的。

　　三、小产权制度中的公共产权与私有产权

　　我国的小产权房制度也是一个产权关系同样不够明晰却非常重要的制度。我们知道，科斯定理认为，产权明晰有助于保证市场效率，但科斯定理的有效是建立在私有产权能够自由交易的前提之上。实际上，没有哪个国家的法律不能清楚地规定一个物品的产权，我们常常搞不清楚的是物品中的经济产权。如果不能自由交易，一项私有产权的经济价值显然就受到限制。比如，两个同样品质的房子，一个是普通商品房，另一个是小产权房。法律都规定了他们是私有的，但两个房子在市场中能够得到的经济利益显然是有差异的。除了自住，小产权房只能通过出租获益，而普通商品房还可以通过转售获益。我国的小产权制度其实也是"应急性"政策。所谓"小产权"是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。农民的土地原本是"集体所有"的。由于这个"集体"非常小，相对于广大的社会公众，它实际上具有较强的私有性。由于我们一直认为集体所有制是一种公有制，同时也为了照顾"失耕"农民的经济利益，国家没有征收土地出让金。

　　显然，与普通商品房相比，小产权房的一个主要特点是没有履行公共产权义务。如果说"集体所有"的耕地还具有一些公共特性的话，小产权房的公共特性基本上已经没有了。比如，集体土地的产权私人是不能继承的，而小产权房的产权私人是可以继承的。即使是归"村集体"所有的小产权房，也只有本村人能够享受其中的经济利益。"村集体"实际上更像一个股份公司。由于小产权房的私有产权属性，以及它的所有者没有履行公共产权义务，作为"交换"，这些房产的交易权受到了限制。于是，城市住房的产权制度形成了事实上的"双轨制"：普通商品房可以自由交易，而小产权房不能自由交易。

　　根据现实情况不难看到，"失耕"的农民已经不是农民，不再从事农业生产。在城市化过程中，小产权房实际上已经成为了业主的一项重要资本。从长期看，城中村迟早要与城市的其他部分融为一体，城中村的农民迟早要与其他市民平等相处，因此，"小产权"制度的使命迟早也是要结束的。商品房可以交易，小产权房不能自由交易，这显然是一种市场不公的现象，也不利于市场效率的发挥。

　　解决小产权房问题的思路其实也不必复杂。所有的产权，无论它在法律形式上属于谁，它既是私有的，又是公有的。最终表现为其中私有经济产权与公共经济产权的配置关系。小产权房制度问题也可以利用房产税制度来解决。解决的基本原则就是履行公共产权义务，同时让小产权房市场化。不过，在时点上，可以比"土地使用权"制度的改革更宽松一些。可以不限制时间，允许小产权房业主按照自己的意愿实现小产权房的市场化。什么时候愿意交房产税，在交税后一定时间内就可以把小产权房变为普通商品房（当然，还要考虑城市规划和质量等方面的要求。明显违规的，可以考虑允许业主按照城市规划要求重建）。不愿意缴纳房产税的，可以继续按照原有政策拥有小产权房。这样的改革，既尊重了市场经济规律，又顾及了历史，对市场的冲击也比较小。

　　小产权房制度的改革，即小产权房的商品化，一方面，可以理顺产权关系，提高市场效率；另一方面，可以顺便解决许多管理方面的问题。如违章建筑、黑市交易、偷税漏税、安全等多方面的问题。此外，小产权房入市，增加了可交易产品的有效供给数量，对于降低商品房的价格也能够起到明显的作用。

　　四、结论

　　一切经济活动都是在一定的社会制度或生产关系条件下进行的，制度关系是我们认识房产税改革实际意义的基本依据。根据制度经济学原理，经济利益的所有权明晰，市场才有效率。不过，我们真正需要明晰的不仅是法律意义上的产权，更重要的是经济意义上的产权。

　　所有的政策和制度，在市场意义上都是调节经济产权分配的手段。每种社会产品都包含有一定数量的私有产权和一定数量的公共产权。社会的稳定需要这两种产权分配关系的稳定。

　　房产税与土地转让金具有同一性，都是房产中的公共产权。房产税如同按年度分期支付的土地转让金，土地转让金如同集中支付的房产税。房产税改革的制度设计应当与房地产市场的其他制度设计统筹考虑。具体而言，可以考虑把土地使用权制度的改革和小产权制度的改革作为房产税改革的两个重要使命。

　　房产税改革的基本作用，就是调整房产中公共产权与私有产权的关系。具体的房产税政策选择不是唯一的。无论税率水平高低，只要不影响私有产权与公共产权的总体分配，都具有可行性。但是从"契约精神"的角度出发，房产税在商品房的"土地使用权"期满时征收比较合理。从市场稳定的角度出发，房产税税率不宜定得太高。

　　土地使用权制度的一个主要缺陷是使用权到期后的产权关系不明确，这对于市场效率是不利的。利用房产税改革，可以解决土地使用权到期后公有制的合理延续问题。"使用权"的永久化，并不意味着放弃公有制，只是改变了公有制的形式，由原来的买前履行公共产权义务，变为买后履行公共产权义务。

　　若干年后，各个城市商品房的土地使用权将陆陆续续地到期，最终大家都要缴纳房产税（低于起征点的除外），这也保证了制度的公平性。这有助于我们避免按改革的"时点"来决定业主是否有义务履行公共产权责任，或者其他类似的不公平措施。让所有人都按照同样的规则履行公共产权义务，同时享受私有产权利益，这才是公平的制度。

　　"小产权房"制度的一个主要缺陷是城市房产产权的"双轨制"问题。利用房产税制度改革来解决小产权房的市场化问题也具有合理性和可行性。以房产税的方式重新明确房产中公有产权和私有产权的关系，符合市场经济发展规律的要求。

　　经过30多年的改革开放，我国的制度设计应该更成熟了。应当尽可能避免像改革开放前那样应急性的甚至是"突然袭击"的政策出台方式，然后又不得不频繁进行调整。在出台之前让社会公众充分酝酿和讨论，有利于提高相关政策的科学性、稳定性和可持续性。