洪护岸综合整治工程BT融资方案研究

 　【摘要】 　　随着市场经济体制改革的影响，大量的政府项目由于其自身资金需求量大，回收期长等特点相继出现财政资金短缺的情况，而BT融资建设方案能够有效地缓解这类情况的发生。巴南区防洪护岸综合整治二期工程采用了BT模式建设，工程范围内的包括防洪护岸工程、市政道路、管网、景观绿化、下河公路及系船锚链等的建筑安装工程。项目的投资主体以联合体的方式参加BT投标，BT模式财务跟踪监督制度，督促和协助BT融资人按照合同落实资金；完善的质量控制体系，正确地进行工程项目质量评定和验收，审查BT施工单位编制的施工总进度计划并控制其执行。 
　　【关键词】 
　　防洪护岸；综合整治；BT融资 
　　1 BT融资建设 
　　BT是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式，其含义是政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规定的时间内，由企业法人负责该项目的融资和建设，建设期满，政府按照等价有偿的原则向企业法人协议收购的商业活动。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。 
　　BT模式中三个主体分别为项目业主，是指项目所在国政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人。负责对项目的项目建设特许权的招标。在项目融资建设期间，业主在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持。在项目建设完成和移交后，将拥有项目的所有权和经营权。BT投资建设方，BT方通过投标方式从项目所在国政府获得项目建设的特许权。负责提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。通过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供应商等。贷款银行或其他相关单位，融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。而贷款的条件一般取决于项目本身的经济效益，BT方的管理能力和资金状况，以及政府为项目投资方提供的优惠政策。 
　　BT模式能缓解地方政府财政性资金的暂时短缺。因为政府项目的公共品特性以及资金需求量大，回收期长等特点，使得必须由财政性资金建设的项目必然出现财政资金供应的暂时缺口，而BT模式的分期回购正是弥补财政资金供给缺口的有效方式；其次，对投资者及为投资者提供资金的金融机构而言，政府信用强大的资信能力，为投资人提供了稳定可靠的收益预期；最后，在通过向银行间接融资出现困难的情况下，BT模式直接融资能一定程度上解决资金瓶颈的制约问题，能加快地方基础设施及自然环境的改善，促进地方经济发展后劲的提高。从宏观上看，通过对未来财政性收入增长的合理预期，使内需水平扩大的即期化，拉动了经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了经济的可持续发展能力。 
　　2 BT模式相关问题 
　　（1）BT融资模式属于新生事物，国家尚未出台国家层面的法律法规，也无相关指导性文件、规范性合同。尽管郑州、西安等地相继出台了《政府投资项目BT融资建设管理办法》，这些管理办法在合同文本、操作模式、责任部门、组织方式等环节不尽一致，带有显著的地方特色，但是普遍都存在考虑不全面的问题，隐藏着巨大的项目建设风险。 
　　为加强和规范BT模式项目管理，减少项目风险，促进政府投资项目的顺利进行，各地政府应充分汲取其它地方先进管理经验，结合地方实际情况，出台BT模式项目管理办法。管理办法应符合国民经济和社会发展规划、以及城乡建设发展需要，并遵循统筹兼顾、量力而行的原则，详细说明BT投资人资质、各方职责、BT模式建设方案、BT项目合同的主要条款等各项规定，全面规范BT项目管理，降低项目运行风险，节约和控制工程投资，提高财政资金使用效益。 
　　（2）BT模式本身的诸多优点，使其受到地方政府的青睐，并得到了积极的推广及应用。然而，并非所有的地方政府及相关部门在都对BT融资模式操作方式、风险规避、违约索赔等方面有清楚的认识。在实际操作过程中，为其开绿灯的现象也较为普遍，最突出的问题表现为先施工后招标、先采购后控制、先变更后设计，这种建设程序的先后颠倒会产生多方面的问题：未经招投标程序直接选定参建单位，不能形成有效竞争，难以保证选到优秀企业，极易发生暗箱操作、腐败现象；极易出现扩大项目建设规模、超标准建设、超概算，致使项目花费更多的财政资金，给地方财政增加沉重的负担。 
　　因此，需严格按照基本建设程序组织项目实施。《招标投标法》规定：“大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”，必须进行招标，地方政府应该严格执行《招标投标法》规定，规范使用BT模式，努力减少“权力寻租”、暗箱操作；其次，坚持以概算控制预算，以预算控制决算，提高财政资金使用效益。 
　　（3）BT模式的运用前提是未来政府财政收入的真实增长，是对地方经济发展前景的一种信心。BT融资规模必须与当地政府财政收入情况相适应，否则，就会出现违约情况，违约方需要付出巨大的代价。实际生活中，滥用BT项目融资方式的现象屡见不鲜。比如投资规模小、建设资金回收周期短的项目没有必要采用BT形式，即使采用BT融资方式，约定的较高回报率也会造成财政资金的浪费。 
　　因此，在衡量自身财力水平的基础上，政府应该尽快出台相关投资项目BT融资建设管理办法，严格控制BT项目适用范围，明确BT项目申报程序，所有BT项目均应经市政府会议批准，杜绝滥用BT融资模式的现象，节约财政资金。 
　　（4）BT项目操作周期较长，比常规项目要多出项目准备、投资人招投标、谈判、签署有关合同、工程移交等阶段，牵扯范围广、复杂性强，同时造成中间环节融资成本的增加。BT项目参与方较多，处于自身利益的考虑，有可能做出影响项目整体的行为。在BT项目中，投资方既是投资者又是管理者，给项目的质量、安全管理带来了很大困难，出于自身利益考虑，投资方在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，分包现象较为明显普遍，从而影响项目的建设质量。 　　因此，政府应该严格质量控制，强化政府质量监督部门对BT项目的质量监督。在合同文件中对工程质量应有民股权而的约定，对采用的技术标准、质量检验评定标准也应明确。应要求BT项目投资人提供相应的工程质量银行保函或担保，以承担对工程质量的担保责任。在项目建设过程中，政府的质量监督机构应该强化对项目质量的抽查，对发现的质量行为或实体质量行为存在的问题，及时通报并要求及时整改，确保项目质量。 
　　3 项目融资建设的必要性 
　　随着经济形势的发展，市场经济体制改革的深入，政府投融资也日益融入了市场性因素，银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]年20号），明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施，公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营，投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。根据此政策背景，同时结合巴南区防洪护岸综合整治二期工程的特点，工程采用BT模式建设。 
　　为加快重庆市巴南区沿江经济带建设，促进经济的可持续发展，充分发挥巴南区防洪护岸综合整治工程的效益，使巴南区和南岸区滨江路连为一体，同时使鱼洞和李家沱地区达到五十年一遇的防洪标准，巴南区防洪护岸综合整治二期工程的综合效益和社会效益显著。 
　　4 BT融资建设的内容和招标方式 
　　4.1 BT融资建设的内容 
　　巴南区防洪护岸综合整治二期工程全长约7km，工程范围内的防洪护岸工程、市政道路、管网、景观绿化、下河公路及系船锚链等的建筑安装工程费用为工程BT融资建设的范围。拟选择五个BT项目融资人，即A、B、C、D、E五个标段。 
　　4.2 BT项目融资人具备的条件和能力 
　　BT模式的投融资、建设主体（以下简称“BT投资主体”）具有在项目建设期间行使项目业主的职能，投入资本金和融资贷款都由其成立的项目公司作为法人来完成，因此BT投资主体需要具有与本工程规模相适应的实力，这是BT项目能否顺利完成和按时移交的关键。 
　　BT投资主体可以以联合体的方式参加BT投标。业主对联合体成员的要求是必须具有独立法人资格，并具备与拟承担工程相适应的资质条件；相同专业的施工企业组成的联合体，按照资质等级低的施工企业的业务许可范围承担本项目的工程。联合体成员必须共同签订联合体协议书，明确联合体主办人和联合体成员，且应提交业主一份授权书，证明其主办人的资格；联合体主办人应被授权代表全部联合体成员在投融资、建设、签约及履行合同中承担义务和法律责任，并接受业主的指令；整个合同的实施应全部由联合体主办人负责，联合体主办人应承担不少于合同总价50%的工作量。通过联合体及其成员的严格要求，可以保证对联合体各方在以后的投标活动和履行合同中都具有约束力。 
　　4.3 项目资金、质量、进度的监控措施 
　　4.3.1项目资金的监控 
　　建立BT模式财务跟踪监督制度，由同级财政部门委托财务中介机构全过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险；项目业主应根据工程的进度要求，编制资金分年度计划，督促和协助BT融资人按照合同落实资金。 
　　4.3.2 工程项目质量的监控 
　　建立完善的质量控制体系，正确地进行工程项目质量评定和验收，必须根据施工合同和设计图纸的要求，严格执行国家颁发的有关工程项目质量检验评定标准和验收规范，及时地组织有关人员进行质量评定和办理竣工验收交接手续。工程项目质量评定和验收程序应按单元（分项）工程、分部工程、单位工程依次进行。既要重视项目竣工验收，更应该重视项目中间验收，凡不合格的项目不予验收，不得投入使用，凡不合格的项目中间验收，不得进入下一道建设工序。