经济学论文：政府创业投资引导基金在地方经济转型中的功能及其发挥

 近年来，随着我国经济社会发展环境和条件的深刻变化，粗放型增长模式已难以为继，以科技创新引领经济转型升级正成为各级政府的发展战略选择。作为扶持创业投资和高新技术发展的一种重要方式，政府创业投资引导基金得到越来越多省市政府的重视。但如何真正发挥政府创业投资引导基金对于中小型企业科技创新"四两拨千斤"的撬动功能，培育更多的科技型企业，实现社会经济转型发展的目标，是一项需要深入研究的现实课题。
　　一、推助科技创新：政府创业投资引导基金的"天使"职责
　　政府从公共财政资金中划拨出一定数额的创业投资基金，结合国家和地方的产业政策，通过参股、融资担保、跟进投资或其它方式，引导社会资金进入创业投资领域，推助创业投资企业发展，这是我国借鉴发达国家的实践经验，在政府投资体制方面进行的重大改革。政府创业投资引导基金的功能与特质主要体现在：
　　弥补中小企业科技投资的先天不足。较之于一般性生产投资，科技投资具有更大的风险和收益的不确定性。由于巨型企业以及高科技成熟企业凭借雄厚的资金实力、科技人才优势及社会资本，在技术研发投入上较为充分，科技进步的内源性积累和外源性融资基础雄厚，承担科技投资风险的能力较强，技术专利及其产品有较高的垄断性，从而能够在"研发投入--新技术--新产品--超额利润--新的研发投入" 的循环中形成良性发展，成为市场经济竞争中的"超人"。而中小企业在科技创新投资方面普遍存在"先天不足"及后天"不敢"、"不愿"、"不能"的状况。外源性融资是我国中小企业的主要融资渠道，但由于中小企业的经营规模小，缺乏担保，技术创新的风险大，与投资方存在很强的信息不对称，因而很难获得足够的银行贷款，也无法在债券市场和股票市场筹集到充足的资金。因此政府设立创业投资引导基金成为解决中小企业科技风险投资市场失灵的重要手段。
　　放大"母基金"的倍数效应。政府创业投资引导基金鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期的企业。在运作上，政府不仅本身为创业投资提供了一个资金来源渠道，同时凭借政府信用，还能吸引民间资本、社会资本、国外资本进入创业投资领域，培养、促进具有创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业性创业投资机构的投资规避一定的风险，用"跟进投资"的"接力棒"方式引导后续投资，推助企业做强、做大，最终实现创业投资机构和商业化的创业投资机构的共同发展，形成政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。因此，政府创投引导基金被称为"母基金"、"种子基金"或"基金的基金"。同时由于它主要是对萌芽期的科技型中小企业提供"种子资金"，帮助它们摆脱死亡的危险，不以直接的营利为目的，是面目最慈祥的风险资金，因此也被誉为"天使基金"。
　　实现科技投资中"政府责任"和"市场机制"的有效结合。长期以来，我国各级政府对企业科技投资的扶持主要是采取专项资金拨付、融资担保等方式，由政府直接操作，在实践运行中这种方式普遍存在着公正性及风险约束缺失的问题。而创投引导基金方式不直接支持创业企业，它是借助于支持设立商业性创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构，对扶持企业和项目进行筛选，通过阶段参股、跟进投资，按市场化方式运作引导民间资金进入创业投资领域。根据国务院办公厅颁布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，阶段参股是指引导基金向创业投资企业进行的股权投资在约定的期限内退出，让其他资本以较为合理的代价收购政府股份；跟进投资仅限于当创投企业投资于早期的企业，或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的企业时，引导基金可以按适当股权比例向该创业企业投资，但不得以"跟进投资"之名，直接从事创业投资运作业务。通过创业投资机构的专业运作，按照"项目选择市场化、资金使用公共化、服务促进专业化"的原则，实现对初创型、潜力型企业多元融资的扶持。
　　发挥公共财政资金的政策导向作用。政府创业投资引导基金是政策性基金，其设立和运作的宗旨是契合国家及地方的产业发展政策，促进科技进步。作为"公共产品"，政府希望通过创投引导基金的作用发挥创业企业的"正外部性"，放大科技进步的"外溢效益"。美国、德国、以色列等一些国家之所以能够在电子信息技术、新材料、现代农业等领域培养一大批具有核心竞争能力的高成长性企业，引领世界科技发展潮流，重要经验之一就是建立了新型创业投资制度。政府通过设立政策性基金，用公共财政资金引导民间资本设立创业投资企业，扶持区域性自主创新企业及风险投资企业，并带动更多社会资金参与投资政府扶持的产业，实现新兴产业技术的萌芽、发展、壮大及传统产业的技术改造和提升。
　　二、政府创业投资引导基金在我国的发展及特征
　　作为发达国家成功经验的引入，政府创投引导基金在我国的发展经历了"试点-指导-推广"的过程。2001年底，北京市在全国率先设立"中关村创业投资引导基金"，此后，上海、深圳、苏州等城市先后进行试点，探索政府引导基金与商业性投资机构的合作模式。基于这一阶段的实践并借鉴国外的相关经验，2005年11月，国家发改委发布了《创业投资企业管理暂行办法》。对此，国内大部分省市政府囿于创业投资的社会资本及经验不足等客观原因，同时也出于财政资金安全性的担心，多持观望态度。为了激发地方政府发展创业投资引导基金的积极性，贯彻《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）〉若干配套政策的通知》，并为各地创业投资引导基金提供完善的制度约束，2008年10月，国家发改委、财政部、商务部制定了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，开启了我国创业投资引导基金推广发展的新阶段。

十多年来，我国政府创业投资引导基金的发展呈现两大显著特征：第一，在运行体制上的中央政府和地方政府两级分层推进，并以地方引导基金为主。引导基金的"地方财政"性质，决定了地方引导基金在运作上普遍存在两大"引导"要求：一是基金注册在本地，二是约定所募资金投资于本地的比例，多数引导基金强制要求投资本地高新企业的资本比例应达到70%-80%，这已成为"约定俗成"的规则；第二，创业投资引导基金的发展速度不断加快。2006-2008年，我国政府创业投资引导基金新设立的数量从3个上升到16个，而在近两年内，政府创投基金在我国可谓"遍地开花"，特别是在长三角、环渤海等东部沿海经济发达地区，县、区级层面政府设立的引导基金日益增多。国务院发展研究中心公布的数据显示，截至2011年底，全国获得政府创业风险投资引导基金支持的创业风险投资机构数量达到188家，政府创业风险投资引导基金累计出资260亿元，引导带动的创业风险投资管理资金规模超过1000亿元。[1]
　　各级政府对本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理创业投资引导基金倾注了极大的热情和期待，其原因是多方面的。客观上，我国经济在历经了过去30多年平均增长速度超过8%的发展之后，所面临的环境和资源条件正在发生深刻变化，粗放增长模式已难以为继。坚持创新引领，通过优化技术结构、产业结构，促进经济结构整体改进，以取得更长效、更好质量、更高水平的发展，已成为我国当前的一项带有全局性、根本性、紧迫性的战略任务。在此背景下，通过科技创新推进经济转型升级，成为我国各级政府提高经济社会发展的质量和效益的必然选择。主观上，各级地方政府为追求辖区内经济增长和财政收入最大化，围绕招商引资、吸引流动性生产要素展开了激烈竞争。"对于地方政府而言，不努力、不积极行动就可能面临资源流失，面临与其他地区的发展差距拉大。"[2]由于政府引导基金具有鲜明的"地方财政"性质，并且对认定的科技创新型企业承诺20%-30%的投资比例，各地都将政府引导基金当作新的招商引资策略而积极推进。
　　应当看到，我国政府创业投资引导基金在实践运行中面临的矛盾也是十分突出的：
　　首先，政府引导基金与商业性创投机构经营目标上存在明显分歧。地方政府希望通过引导基金扶持当地高新技术中小企业发展，借此带动地方优势产业的成长，寻求地方经济发展模式转型的突破，对引导基金可谓是寄予厚望。而创业投资机构则更多地希望能突破区域限制，在市场化运作中确保自身投资收益的稳定性。作为子基金的创投机构处在"母基金"的高度期许与市场化生存之道的挣扎中。
　　其次，引导基金投资决策管理中存在着"度"的把握困境。多项政策使命让政府不得不干涉子基金的日常投资管理决策，一些地方政府甚至选择了派驻一位代表进入基金投资委员会的做法，行使所谓的"一票否决权"，即可以一票否决任何政府认为不合适的投资决策。这对于创业投资机构来说意味着绝对地 "束手束脚"。同时，由政府主导的早期项目一旦出现投资失败，相关责任该由谁来担当又是一个难以厘清的现实问题。
　　第三，不同区域之间利益实现程度存在较大差异。适度市场化运作是创业投资机构生存、发展的必需，但在客观上它必然会造成欠发达地区政府引导基金政策目标由于外部竞争而被减损。对于发达地区的引导基金而言，由于社会资本及科技、人才资源实力雄厚，优秀高新技术企业众多，完全不必担心子基金大量投资外省市高新企业，但对于欠发达地区的引导基金来说，则存在政策目标被折扣乃至落空的可能。
　　三、有效发挥政府创业投资引导基金功能的对策建议
　　要使政府创业投资引导基金在推助科技进步方面真正起到"四两拨千斤"的功效，必须对其进行有效设计、合理布局、规范管理。
　　配合地方产业政策及科技园区规划，有的放矢地设立引导子基金。应本着"有所为，有所不为"的原则设立引导基金，明确要求每支子基金能有的放矢地扶助好本地区的产业发展。在具体操作层面，一是可以设立战略性新兴产业基金，二是设立高新技术园区基金。高新技术园区是承载高新技术产业发展的重点集聚区，是区域高新技术产业竞争力的重要体现。借助园区科技"孵化器"机制，可发挥引导基金的倍数放大效应。
　　依据创业投资发育阶段的差异选择相应的运行模式，分门别类地推动引导基金。对创业投资发展处于初期阶段的地区，可采用"补偿基金+股权投资"的模式，以快速启动引导基金，引导社会资本引入创业投资领域；对创业投资发展处于成长阶段的地区，创业投资企业有一定实力并能进行资本经营时，可通过引入"引导基金+担保机构"的模式，通过打造融资平台，扩大融资规模，加速创业投资的发展；对创业投资发展处于相对成熟的地区，由于市场成熟，政策法规完善，资金人才完备，可以通过引导基金作为母基金来吸引社会投资的方式，发挥其最大的功效，促进创业投资的发展。
　　确定合理的回报额度、方式及退出期限，实现政府引导基金使用效益的最大化。政府出资的目的不在于盈利，而在于调整产业结构，转变经济增长方式，培养新的经济增长点。因此，政府资金在确保安全性的前提下，只收取少量的固定回报。当创投企业发展成熟，政府资金应及时退出，将其权益以优惠的方式转让给其他专业的创业投资机构。国内外经验表明，创业投资真正获得收益通常需要7-10年的时间，太晚或太早退出都会影响政府引导基金的使用效果。其中，对区域经济和科技进步能产生重大影响的重点支持项目，可根据实际情况适当延长。一般地，在达到存续期上限后，应对项目进行强制清算，以保证政府引导基金使用效益的最大化。

　　引入适度竞争机制，强化内部管理和监督，不断提升引导基金的运行效果。作为"基金中的基金"，选择基金管理人和设计基金结构及管理制度是政府创业投资引导基金运作成功的关键。应在政府、创投公司、科技型中小企业之间建立创业投资引导基金运作的监管与风险防范机制。在具体运作上，可让子基金之间存在业绩比拼压力，并以业绩作为未来选择子基金的考核依据，促进提升基金的运行效果。
　　遵循公共财政原则，合理考核引导基金。对政府创业投资引导基金的管理和考核应遵循公共性的原则，纳入公共财政考核评价体系。其中，扶持战略性新兴产业的初创期项目，可能需要付出一定的代价。这是因为战略性新兴产业从政府引导发展到能在市场上立足需要较长一段时间，期待短期内获得回报是不现实的。早期项目的特点就是投资风险大，因此，政府引导基金要容忍一定的亏损。考核绩效时，不应简单地以引导基金的保值增值状况和推动多少个项目上市为标准，而应以推动多少科技成果转化、推动多少战略性新兴企业发展壮大为标准。
　　在具体操作方面，可以按照政策性项目和经营性项目分别考核，政策性项目主要考核具有自主知识产权的项目以及高科技、高风险的种子期项目；经营性项目投资决策时主要以经济效益为主。通过政策性项目和经营性项目的组合，争取最终在保本微利经营的同时实现政府的公共政策目标。