经济学论文：韩美自由贸易协议对台湾经济的影响

 韩美自由贸易协议（FTA）自2006年展开谈判，终于在2012年3月15日正式生效。韩美自贸协议的签署，除了进一步深化韩美之间的经济合作，也让韩国成为亚洲唯一与欧盟及美国签署自贸协议的国家，使韩国产业的出口竞争力迅速提升。韩国在国际市场上是台湾强劲的主要贸易对手，美国又是台湾第三大出口地区，韩美自贸协议的签署对台湾经济当然产生很大的影响。  　　韩美自由贸易协议（FTA）自2006年展开谈判，终于在2012年3月15日正式生效。韩美自贸协议的签署，除了进一步深化韩美之间的经济合作，也让韩国成为亚洲唯一与欧盟及美国签署自贸协议的国家，使韩国产业的出口竞争力迅速提升。韩国在国际市场上是台湾强劲的主要贸易对手，美国又是台湾第三大出口地区，韩美自贸协议的签署对台湾经济当然产生很大的影响。 
　　韩美自贸协议的谈判过程  　　自2006年6月起，韩美展开自贸协议谈判，历经8个回合、两次高层首脑会议，耗时10个月，最后赶在美国贸易授权法失效日前90天的2007年4月1日达成协议，并于6月30日完成签署。许多人好奇，为什么美国会选择韩国签署自贸协议？韩国人有什么本事说服美国人上谈判桌？这其中当然涉及许多政治、区域经济或战略考量，若仅就经贸角度来看，则需要从韩国的对外贸易政策谈起。 
　　发生在1997年的亚洲金融风暴是导致韩国贸易政策由关注多边体系转变至自贸协议双边协定的关键因素，当时WTO新回合谈判进度不如预期，身处在日本及中国两大经济体的竞争夹缝中，韩国开始思考以签署自贸协议来争取更多贸易机会，以挽救经济颓势。金大中政府(1998-2003年)于1998年指定智利为首个签署对象(2004年4月韩智自贸协议生效)，并开始与重要出口市场如美、日、欧盟等进行谈判。 
　　同年，韩国外交通商部扩大改组，设置"通商交涉本部"，统筹对外经贸谈判事务。当时韩国遭逢金融风暴，被国际货币基金组织（IMF）接管，经济大幅衰退，民族自信心低落，在金大中政府领导下，强调市场自由化的"新自由经济政策"并未遭逢劳工及农业团体的反对，加上与智利的贸易互补性高，南北半球气候相反对农业冲击小，韩智自贸协议谈判进行得相对比较顺利。尽管如此，韩国洽签自贸协议的速度仍明显落后同区域的日本及中国(2001年日本与新加坡签署自贸协议，2002年中国与东盟签署自贸协议)，韩智自贸协议于2002年10月达成协议后，历经1年半才获国会批准。 
　　此后，卢武铉政府于2003年8月发表"FTA战略路线图"，采取同时与多国洽签的多轨并进模式。当时短期锁定新加坡、欧盟及日本，中期对象为墨西哥、加拿大、东盟与中国，长期目标则是美国、欧盟与印度。韩国最早曾于90年代末与美国、欧盟接触，表达希望签订自贸协议的意愿，当时美、欧因关注多边贸易自由化而持冷漠态度，韩国因此调整步伐，先与加拿大及墨西哥进行洽谈，以换取美方关注。 
　　金大中、卢武铉政府都积极与朝鲜修好，推行"阳光政策"。当时韩美关系一度陷入低迷，加上美国担忧中国崛起，恐影响其在东亚的影响力，态度开始转变。紧接着，韩国对减少本土电影播放配额做出让步(韩美之前洽谈双边投资协定时，即因电影配额议题未达美方要求而致谈判中断)，以及考虑开放美国牛肉进口等关键决定，希望换取美方同意进行磋商，当时韩国通商交涉本部长金铉宗曾两度赴美进行游说，终于顺利促成韩美开展自贸协议谈判。 
　　尽管当时国内反对压力很大，但韩国政府仍坚持推动。2006年11月22 日，反对韩美自贸协议的7.4万名群众在全国13个城市同时举行示威活动，袭击7个城市及地方政府大楼，韩国警方出动2.5万警力，最终仍决定签署该协议。 
　　韩国推动自贸协议的举措  　　韩国为推动自贸协议，在法制及政府组织方面做出若干调整。在法制方面，颁布各项法令，包括"签署FTA的程序规定"总统令，在外交通商部设置"FTA推动委员会"，授权通商交涉本部长主导，15名委员来自企划财政部、知识经济部及农林水产食品部常务次长官员；另外还设置"FTA民间咨询会议"，听取民间及专家意见，最后提交由企划财政部长主持并召集各部会部长参加的"对外经济部长会议"决定洽签事宜。在政府组织方面，2004年12月，外交通商部增设FTA局，下辖4个课，有人员30余名。除政府机构、研究智库外，全国经济人联合会、韩国贸易协会及中小企业协同组合中央会等民间工商团体同时进行FTA相关研究；每回合谈判结束，民间工商团体代表可参与公开听证会，表达意见及了解谈判过程。 
　　为了凝聚全民共识，减少推动FTA的阻力，韩国于2007年5月成立"FTA国内对策委员会"，成员一半来自各部会首长，一半来自产、学、媒体、劳工等民间人士，企划财政部长及民间代表共同担任委员长，藉由民间参与意见，提供政府谈判与制定产业损害对策的参考。该机构下设"FTA国内对策本部"，由企划财政部次长出任本部长，负责部会横向联系及与国会、媒体、民众及各利益团体沟通协调、对外宣导等事宜。在首尔地铁车厢、公车及各类媒体上，处处可见FTA宣传海报及说明资料，配合漫画，向国人介绍 FTA的好处。 
　　2008年李明博执政后，以极有效率的速度将18个部会精简为15个部会，原先负责韩美自贸协议谈判的FTA局被改组成FTA政策局及FTA谈判局，各下辖4课，增设FTA谈判代表，由常务次长担任。目前韩国外交通商部内负责自贸协议谈
判事务的人员超过100人，其中具有公务员资格的约60余人，其余则为非正规职务的律师、学者以及精通各种语言的高级专业人员，用人颇具弹性。 
　　李明博政府的目标是在任期届满的2013年，签订自贸协议的贸易额占整体贸易的55%，一跃成为全球"FTA枢纽"。目前，韩国已与智利、新加坡、美国、欧盟、东盟等国家和地区签订自贸协议并正式生效，已签订自贸协议但尚未生效者有印度等国家；谈判正在进行中的有秘鲁、澳大利亚、新西兰、加拿大、墨西哥及海湾阿拉伯国家合作委员会等；目前仍处在共同研究阶段的有日本、中国、南方共同市场、土耳其、俄罗斯、哥伦比亚、以色列及南非关税同盟等。 
　　早在韩美自贸协议正式生效前，韩国政府便未雨绸缪制定完整的产业救济对策，包括修订《农渔民支援法》及《贸易调整支援法》，对国内受损的农渔业、制造业以及相关服务业部门按类别制定救济措施及就业支援对策。其中，2008年至2017年对农渔产业的补偿预算达到20兆韩元，对产业及劳工提供救济。韩国外交通商部坦言，协定生效前的产业损害评估、协定生效后的配套措施(包括救济对策及如何提升产业竞争力)以及协定的执行(包括如何增进厂商对原产地证明申请程序的了解以提高优惠关税的利用率)等，才是推动FTA的重点工作所在。 
　　除了争取国会批准外，韩国政府还审慎处理岛内利益团体的关切。韩国人标榜自己"身土不二"(即劝诫不要吃外国米、外国水果、外国肉等，以抵制外国农产品)。韩国民众普遍认为，农业的问题不在农业产值有多少，而是拋弃农业即象征拋弃国土、人民健康，甚至民族文化。但实际上，韩国农业生产力并未因贸易保护而改善，国内农产品价格始终在国际上名列前茅。尽管韩国自产的牛肉每公斤4万至5万韩元，而美国牛肉每公斤仅1万至1.5万韩元，但韩国人却普遍反对开放美国进口牛肉。据估计，韩美自贸协议生效后，自美国进口农产品将增长一倍以上，国内将有13万人失业。 
　　韩美自贸协议的内容  　韩美自贸协议共分24章，除了国民待遇与货品市场进入、原产地规定、关税事务及贸易便捷化、食品安全检疫与动植物检疫规定、贸易救济、争端解决等一些基本的FTA框架之外，还针对农业、纺织成衣业、制药业及医疗设备业、金融服务、通信等业别进行专章讨论，同时在电子商务、政府采购、知识产权、劳工、环境及透明化等议题上特别列出专门章节加以规范。可以看出韩美自贸协议的范围比一般自贸协议更为深入，在免除关税障碍及市场进入之外，也希望针对政府采购、知识产权、劳工、环境等议题进行开放处理，超越普通的WTO规范。 
　　在关税减让部分，韩美自贸协议生效前，农产品名义平均关税税率为美国6.38%、韩国40.79%，而工业产品的名义平均关税税率则为美国3.26%、韩国6.38%，可以明显看出韩国农工产品税率远高于美国农产产品税率。 
　　韩美自贸协议生效后，美国除了26项乳制品采取关税配额之外，其他农产品将在10年内降为零关税；而韩国农产品中，除稻米不予开放外，其余如奶粉、奶酪、大麦、爆玉米花、食用黄豆、食用奶清、加工淀粉等采取关税配额或季节关税模式，其他农产品则分为6阶段，于20年内逐步取消关税；韩美工业出口产品则统一采取4阶段降税，分为立即免税、3年、5年、10年4种方式调降，在10年内降为零关税。 
　　从今年协议生效时日起，美国有87.3%的工业产品（共7694项）及57.54%的农产品（共1057项）关税立即降为零。规定零关税的主要工业产品包括韩国的纺织品，如毛衣、袜子、化纤短纤维织品、帘布织品等，以及撤除汽车零组件及小汽车关税等，农业产品则免除天然蜂蜜、西洋菜、黄瓜、蕃茄等关税；3年内剩下的3.93%的工业产品（共346项）及0.76%的农产品（共14项）关税将降为零，5年内剩下的3.96%的工业产品（共349项）及21.96%的农产品（共397项）关税降为零，5年后总计5.23%的工业产品（共8389项）关税降为零，以及79.92%的农产品（共1468项）关税降为零。 
　　另外，韩国有89.79%的工业产品（共8577项）及28.55%的农产品（共493项）关税立即降为零。规定零关税的主要工业产品包括美国的纺织品，如：丹宁布、长纤维、强力纱等，并立即撤除美国汽车进口关税；农业产品则免除大豆、小麦、棉花、樱桃、杏仁、开心果、威士忌、葡萄干、葡萄酒及葡萄汁等关税；3年内剩下的6.22%的工业产品（共594项）及9.61%的农产品（共166项）关税将降为零，5年内剩下的1.92%的工业产品（共183项）及18.99%的农产品（共328项）关税降为零；五年后总计97.93%的工业产品（共9354项）关税降为零，57.15%的农产品（共987项）关税降为零。除了稻米排除不予开放之外，比较敏感的美国猪肉及鸡肉，将在10年内分阶段取消关税；美国牛肉则在未来15年内分阶段取消关税，美国苹果及水梨则在20年内取消关税。 
　　对台湾经济的冲击  　　由于韩国是台湾在国际上的主要竞争对手之一，美国又是台湾第三大出口地区，2011年台美贸易总额高达621亿美元，占台湾贸易总额的10.5%，因此韩美自贸协议对于台湾经济当然有很大的冲击。就总体面观察，依据台湾中华经济研究院的报告初步评估：台湾实质GDP将减少0.04%，总出口量将减少0.06%，总进口量将减少0.09%，总产量将减少0.06%，贸易余额减少2200万美元，社会福利将减少1.56亿美元。 
　　从贸易结构来看，2011年台湾出口至美国产品金额为363.7亿美元，比上年增长15.6%，顺差达106.1亿美元，增长 74.3%。美国是台湾第三大出口目的地，然而若观察台韩出口商品在美国市场的消长情况，2011年1至11月台湾出口产品在美国市场占有率为1.73%，韩国占有率则为2.55%，可以看出台湾已被韩国超越的事实。韩美自贸协议生效后，韩国在美国市场的优势将更扩大。 
　　台湾与韩国的产业发展程度相似，多数产业属于直接竞争状态。台韩出口至美国的产品有70%集中在信息电子、机械产品及汽车相关产品。韩美自贸协议生效后，台湾部分出口至美国的产品相对韩国将支付较高的关税，单就关税减免部分就会有所冲击。根据台湾"经济部工业局"评估，2010年台湾出口至美国享受零关税的产品共计1955项，总贸易金额为226亿美元，占2010年出口至美国总值的66%，因此这部分不会受到韩美自贸协议的影响，包括钢铁、药品、玩具、建筑机械、农业机械、家具、医学材料等，以及适用信息科技协议（ITA）的信息电子产品等。 
　　然而在非零关税的产品中，台韩原来出口美国的平均名义关税税率均在6%以上，其中台韩竞争产品有2,489项，以2010年数据为例，此部分台湾出口至美国的金额达111.16亿美元，在美国的市场占有率达2.02%，占台湾出口至美国金额的32%，而同期间韩国这些产品无论在出口至美国金额、市场占有率及出口占比上都超越台湾。韩美自贸协议一旦生效，台湾这些产品的出口竞争力立即受到冲击，预计中高度冲击及可能受到威胁的产品共计1211项；以2010年数据计算，出口金额达34亿美元，占台湾出口至美国金额的9.8%。 
　　依据推估，韩美自贸协议生效后，台湾受冲击产业以纺织、塑料中下游制品、机械业为主，其中又以纺织业的纺织成衣、玻璃纤维、织袜、袋包箱、制鞋等业别将首当其冲，预计韩美自贸协议生效后，台湾纺织品可能被韩国取代金额达5957万美元，占台湾纺织品出口美国金额的5.15%。 
　　其次为塑料产品，依照其逐步降税的期程，初期立即降为零关税产品占比较低，因此，初期受取代金额预计为2938万美元，占出口美国金额的25.64%，然而在生效5年后所受的影响将逐步扩大。至于在机械业方面，预计韩美自贸协议生效后，台湾产品遭韩国取代的金额为6613万美元，占出口美国比重的4.72%。 
　　一般而言，关税税率越高，将来因自贸协定产生的贸易转向效果越大。因此，美国目前关税高的项目受美韩自贸协定影响最大，台湾产品在美国市场容易因美韩自由贸易协定的生效而被韩国货品取代。以电视产品为例，台湾与韩国属同质竞争，而美国电视关税在3.9%至5%之间，就美国的工业产品关税来说相对较高，美韩自贸协定的市场开放对台湾更具威胁性，但台湾产品是否完全被韩国货取代，仍须视台湾产业未来是否能够提升竞争力，与韩国产品区隔市场而定。 
　　台湾如何应对 
　　面对韩美自贸协议生效对台湾经济的冲击，台湾岛内相关部门已提出相关政策应对，包括积极推动与美国洽签自贸协议或是台美投资贸易框架协议（TIFA）谈判、推动台湾加入跨太平洋经济伙伴协议（TPP）、强化对美出口及开拓其他新兴市场、协助产业技术升级或转型、针对受冲击产业拟定应对措施等。 
　　此外，台湾也在学习借鉴韩国拟定自贸协议的战略蓝图，制定台湾签署自贸协议的整体战略。韩国在2003年制定"自贸协议战略蓝图"，立志成为亚太自贸区枢纽，9年间已经与全球45个国家和地区完成签署自贸协议。韩美自贸协议谈判前后历经6年，经过两次签署，若无整体战略，恐无法突破瓶颈而生效。 
　　台湾当局一直希望与美国进行台美投资贸易框架协议（TIFA）的谈判，也希望在10年内加入跨太平洋经济伙伴协议（TPP）。然而因为美国牛肉开放问题，至今在岛内引起抗议声不断，导致TIFA延宕5年而无法继续谈下去。事实上，从中华经济研究院的预测报告可以看出，韩美自贸协议生效后，虽然韩国农工产品大幅开放，然而总体效益却是正面的，韩国实质GDP将增长0.65%、总出口量将增长2.2%、总进口量将增长2.68%。台湾学者建议，台当局着眼于整体经济的效益，应该向韩国学习，积极推动签署类似的自贸协议。 
　　从韩美自贸协议的谈判过程可以看出，台湾若无处理敏感项目的能力，很难再进一步走向贸易自由化，并享受开放的成果。因此，台湾应该学习韩国在韩美自贸协议问题上如何处理美国牛肉等敏感项目的处理方式，并在韩美自贸协议开放方式及过程中，了解美国可能要求开放的项目以及其敏感项目，拟定台湾与美国的谈判内容与策略。 
　　此外，台湾当局除了积极与各国洽签自贸协议、积极参与TPP、融入东亚区域整合及亚太区域整合之外，对于已经有初步成果的海峡两岸经济合作架构协议（ECFA），也应拟定明确的推动时程，积极完成后续协商，通过运用ECFA，结合两岸产业竞争力及两岸市场共创双赢，并以提早进入中国大陆市场的方式，减缓韩美自贸协议对台湾经济的冲击。