经济学论文：欧盟银行监管改革及其对中东欧国家的影响

　　 随着欧盟银行市场的一体化趋势不断深入，欧盟金融业出现了一种类似于罗伯特·蒙代尔（Robert A. Mundell） 所提出的金融"三元悖论"的典型状态：金融一体化、 金融稳定与各成员国的金融监管三者之间出现了难以同时协调发展， 甚至相互矛盾的现象。 [1] 这种现象在欧盟银行业一体化、银行业的稳定和银行的有效监管方面表现得尤其明显， 即如果要促进欧盟银行业的一体化， 就将加大欧盟银行业的潜在风险，也使欧盟成员国的监管变得更加苍白无力；如果要加强各国监管，就将减缓银行业一体化的速度，将有可能促进或降低金融稳定；如果以金融稳定为主，则一方面需要强力减缓一体化的速度，另一方面，需要实现欧盟成员国监管制度一体化。斯马克（Schoenmaker）进一步指出，欧盟的金融稳定、金融一体化和欧盟成员国的金融主权三者已经构成了"金融的不可能三角"。[2] 金融危机反映了欧盟银行监管尤其系统性危机状态下审慎监管中存在巨大问题，对于跨国银行来说，问题更为严重。三者中最多能同时实现两个目标。2009年的《德拉鲁西埃报告》 ① 也注意到这种现象的存在， 并指出，"金融的不可能三角" 在2008年以来的金融危机中得到充分体现。

　　 在金融稳定需要维持， 而一体化进程又不能逆转的情况下，在这三难中，惟一能动刀的就只剩下欧盟各成员国对金融业的监管制度了。在欧盟内部，过去虽然也意识到这个问题，但要做出改变十分困难。

　　 2008年，由美国次贷危机为肇始，引发了世界性的金融危机，在这次金融危机中，欧盟银行业成为遭受损失最大的领域之一。富通银行（Fortis bank）、德克夏银行（Dexia Group）、考普森银行（Kaupthing）等欧洲银行业巨亨都遭遇了失败和改组。

　　 金融危机暴露了欧盟金融制度的众多缺陷，从银行监管的角度看，主要包括：欧盟成员国缺乏信息交流和共享机制； 欧盟监管机构缺乏， 监管技术落后；各成员国监管制度存在较大差异，东道国参与太少；只关注微观审慎监管，缺乏宏观审慎监管；监管部门普遍缺乏有力的制裁权。其中，危机管理机制的缺乏、 欧盟银行业一体化与监管的割裂化成为导致危机不断升级的重要原因。

　　 近几年来，为了解决危机，欧盟对金融监管制度进行了广泛而深入的改革， 其中对跨国银行监管制度改革是这次改革中的核心环节。 改革的中心思想是， 将过去主要靠成员国来维护金融稳定转变为主要通过欧盟层次的制度统一及协调来维护欧盟金融稳定。 ①

　　 二、 危机前欧盟银行监管制度与东欧的困境

　　 危机之前， 欧盟已经建立了较为完整的银行监管制度，有学者将其主要原则归纳为5个方面：（1）协调原则， 指通过欧盟银行指令对各成员国银行监管制度的重要方面进行最低限度的协调。（2）相互承认原则， 指各成员国必须相互承认对方现行银行法规的效力。（3）母国控制原则，指欧盟内任何一银行及其分支机构， 应该受其母国监管当局的排他性控制和监管。该条和相互承认原则结合在一起，使银行的东道国必须承认母国监管当局的监管模式和方法，同时也要承认母国银行的监管法律， 尽管该法律可能与东道国银行法律相冲突。（4）单一许可原则，是指凡在欧盟一成员国内获得许可的信用机构， 有权在其他成员国内自由设立分行并提供经许可的服务，而无须取得东道国的另外许可或授权。（5）互惠待遇原则， 是指当欧盟与第三国处理银行业务关系时，只有第三国给予欧盟国民以优惠待遇的条件下， 才给予该第三国国民以相当优惠待遇。 [3] 

　　 母国控制原则，或说母国并表监管原则，是其中最为核心的原则； 相互承认原则实际上主要是要求东道国承认母国的监管制度和监管模式； 单一许可原则则要求东道国承认母国许可的有效性； 协调原则虽然要根据欧盟银行业的整体利益， 对母国和东道国进行协调，但由于母国在银行监管中的强势，事实上更多的是要求东道国向母国靠拢。

　　 从《1983年指令》开始到2008年金融危机之前，欧盟银行制度的一条主线就是母国并表监管制度的不断加强。如果《1983年指令》、1989年的《第二银行指令》是欧盟并表监管制度的萌芽阶段，那么1992年欧盟出台《并表监管指令》 [4] 则是欧盟并表监管制度正式形成的阶段， 该指令也是欧盟并表监管制度的核心指令。其后，随着欧盟一体化的加速，欧盟对母国并表监管的权力又有所加强，逐渐形成了"强势母国并表监管"模式。

　　 "强势母国并表监管"的特点就是母国权力过大，东道国只享有少部分"权利"，而丧失了监管"权力"。母国负责银行的审慎监管、资本充足、偿付能力、日常监管等，东道国只保留与银行监管有关的货币政策及在银行出现问题时提供流动性支持。例如在母行、分行及子行监管职责划分方面，就体现了强势母国"权力"。 

　　 母行、分行、代理处等银行机构，完全属于母国并表监管的范围。 母国一旦给予了某个信用机构执照或许可， 则其可以在欧共体范围内自由设立分行及提供所规定的服务。 ② 东道国只保留一些辅助权利或次级权利：在分行流动性方面，东道国配合母国承担监管责任； 东道国监管当局可以要求分行呈交其经营情况的报告；保留国内货币政策的权利，但不能损害母国单一许可原则； 如果信用机构的分支机构的某种经营活动违反了东道国的国内法--该国内法必须与欧共体的银行法或金融法不相冲突，东道国的银行监管机构可以要求该分公司终止某项经营活动。

　　 银行子行由于是独立法人， 需要从东道国重新获得从业许可，因此从法理上讲，东道国是其主要监管责任方。 ③ 虽然《并表监管指令》第3条第8款规定，给予银行子行营业许可的国家负责对该子行实施单独监管，但第9款又指出，子行东道国可以和母国签署双边协议，将子行监管责任委托给母国。2000年的《信用机构设立及其业务经营指令》 ④ 及2006年的《信用机构设立及业务经营指令》 ⑤ 对母国权力都有所扩大。例如两指令均指出，当多个信用机构处于同一管理层之下， 则多个信用机构--不论其是子公司还是分公司，都可以实施并表监管。这使母公司可以将其并表监管延伸到由其子行或者分行所控股或投资的"旁系公司"，而不仅仅局限于"直系公司"，大大扩展了母国的权力。

　　 由于东西欧银行业发展的巨大差异及中东欧国家积极争取"入盟"，导致从上世纪90年代后期开始，老欧盟（15国）大量跨国银行开始大举进入中东欧国家， 使外资银行资产和市场份额都超过了中东欧国家银行业总资产和市场份额的一半， 有的甚至高达90%以上。 ① 这些投资中东欧国家的跨国银行绝大多数来自奥地利、意大利、比利时、法国、德国等老欧盟成员国，其中，奥地利银行的优势在中东欧表现得尤其明显--占18%左右， 而且在2004年之后几年里又迅速上升，到2007年底时，奥地利银行占中东欧国家市场份额的23%。 [5] 

    欧盟银行业这种"二元结构"和强势母国并表监管模式结合在一起，对中东欧产生了众多不利影响：（1） 西欧较为发达的老成员国主要作为银行市场的"监管者"而存在，中东欧国家主要作为"被监管者"而存在。这就剥夺了中东欧国家的银行监管主权，固化了欧盟经济层面的"二元结构"，从根本上阻碍了中东欧国家的追赶速度和融入速度。 由于中东欧国家银行监管制度才刚刚建立，还很不完善，银行监管专业人才非常缺乏等因素，根据欧盟银行制度，东道国可以将子行监管责任委托给母行， 结果导致大量中东欧国家的子行都最后交给了母国监管。 例如2007年底，奥地利各大银行在中东欧地区的73家子公司都作为并表子公司接受母国并表监管。 ② （2）在日常监管层面，母国监管当局往往由于监管责任"超负荷"，无法进行有效监管。例如银行业十分发达的德国， 其跨国银行及其分支机构非常多， 截至2009年12月31日，被金融监管机构BaFin监管的银行及其所有分支机构达到2079家， 而且多数分支机构分布在德国境外。 ③ 再如奥地利2007年底在中东欧国家的并表子公司达到73家， 奥地利中央银行（OenB）对这些银行承担现场监管责任，如果对这73家并表子公司进行一次现场监管， 将耗费巨大的人力、物力和时间，而奥地利金融市场管理局（FMA）的银行管理部在2007年12月31日时只有68位员工，至2009年12月31日时减少至59位。 ④ 东道国即使发现了母国监管中存在的问题， 却往往无权力对其进行监管和改革，因此在监管上很容易出现"两头落空"的现象。（3）在危机时刻，跨国银行和母国监管者倾向于照顾母国的利益而不是东道国的利益，这样东道国很容易出现危机的恶性膨胀。 [6] 2007年下半年以来的金融危机，就有大量西欧跨国银行将投资撤出中东欧，甚至宣布停业，导致西欧银行业对中东欧银行业的投资直线下降， ⑤ 中东欧企业也因此陷入融资困难和债务危机。（4）中东欧银行监管发展相对落后，使东道国监管职能进一步落空。由于中东欧国家的市场文化和银行业的发展水平与欧盟老成员国相差很大， 使欧盟成员国的银行在进入中东欧银行市场时，母公司对子公司的控制仍然比较严格，在东欧的子公司一般主要是承担开拓市场的任务， 重大决策权仍然保留在母公司，这就是子公司的"分公司化"倾向。正如蒂曼（Thimann）所指出，在波兰，实际上部分的子公司就像分公司一样运行，业务重点集中在销售方面，只有很有限的决策权，而且风险管理权也部分地属于国外；在匈牙利，大量的子公司也就像分公司， 这些很明显地表现在决策体制和风险管理体制上，[7] 使老欧盟成员国的跨国银行往往通过分行方式进入或者促使子行职能"分行化"，进一步规避东欧东道国监管。

　　 总之，欧盟银行监管权力过于向母行和母国集中，而东道国基本无法监管，这种监管错位构成了欧盟银行监管的重大困境。

　　 三、金融危机与欧盟银行监管制度改革

　　 2007年美国次贷危机引发了发达国家全面的金融危机。从2008年开始，欧盟银行业遭遇了战后欧洲一体化以来的最大危机，危机不仅使大量银行破产，也使很多实体经济部门受到重创。祸兮福所倚，从这次巨大的金融灾难中， 欧盟认识到了自身金融监管制度存在着巨大缺陷，并开始对其存款保证制度、最后贷款人制度、危机管理制度、监管机构等方面进行了广泛的改革， 欧盟新的金融监管机制正在浴火重生。改革内容主要体现在以下方面：

　　 （一）监管权力上移

　　 欧盟银行制度改革的一个核心就是成立欧盟层次的实体性监管机构， 将过去属于母国的部分权力"上交"给这些新成立的机构。根据欧盟委员会的要求，2009年2月的《德拉鲁西埃报告》对欧盟金融监管体制建设提出了整体性设想。 欧盟于2010年9月达成"泛欧监管体系"方案，从欧盟整体乃至整个欧洲层面出发， 对旧的金融监管体系做出了巨大变革， 开始建立新的银行监管机构体系。 首先是成立负责宏观审慎监管的欧盟系统风险理事会（European Systemic Risk Council，ESRC）。其次，在微观金融监管方面，过去的欧盟银行监管者委员会、欧盟证券监管委员会、 欧盟保险与养老委员会分别改名为欧洲银行监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）、欧洲保险与职业养老金局（EiOPA），并加强其职能，主要负责出台欧盟银行监管制度，统一与协调母国与母国之间、 母国与东道国之间及东道国与东道国之间的监管政策， 解决各成员国在监管中遇到的疑难问题及推动各国监管合作。 三个机构共同构成欧盟金融监管组织（European System of Financial Supervision，ESFS）。 最后， 建立监管者协会， 银行问题专家小组（Group of Experts in Banking Issues，GEBI）等技术性机构，以及强化了欧盟银行委员会、欧洲银行联合会等机构的作用，以协助"三局一会"的监管工作。

　　 至今，欧盟新的银行监管体系已初具规模，参见表1。

　　 （二）提高监管要求

　　 欧盟银行监管制度改革的另外一个方面是银行监管要求的全面提高， 包括加强对银行的压力测试、提高银行的资本要求、明确与强化最后贷款人的责任、提高存款保证的效率与覆盖额度等。例如在银行资本要求方面，虽然欧盟内部存在分歧，但欧盟还是决定将2007年的《资本要求指令》废止，从2011年1月1日起，将有步骤地实现《巴塞尔协议Ⅲ》中的资本要求。 鉴于2009～2010年期间欧盟对各大型银行压力测试的结果并不乐观， 欧盟首先要求欧元区国家的系统重要性银行首先将一级资本充足率从4%提高到6%。同时，欧盟委员会对1998年通过的《第二个资本充足率指令》进行了修改。修改的主要内容是：对于交易账户，要求银行增强对违约风险管理，制定该账户下证券头寸的风险加权要求； 对于银行证券化业务， 加强对交易账户中资产证券化风险敞口的信息披露； 对银行从事复杂的再证券化投资业务加以限制； 赋予各国监管机构审查银行薪酬政策的权力， 对违规自定超标高薪者给予惩罚等。[8] 再如，在存款保证要求改革中，在存款保证的覆盖额度方面，2008年10月欧盟委员会提出先将存款保证计划覆盖额度提升至5万欧元，再提升到10万欧元的"两步走"计划。截止到2009年底，各国最低覆盖水平都达到了5万欧元，此后，多数国家开始逐步过渡到10万欧元，至2010年底， 有16个成员国已经实现或正在出台法律实现10万欧元的存款保证最低覆盖额度。

　　 （三）加强危机管理

　　 欧盟银行危机管理改革是这次改革的一个重点。自金融危机以来，欧盟出台过多个关于金融业危机管理制度框架建设的通讯， 包括2009年10月关于"欧盟跨国银行业危机管理的框架"；2010年5月关于"建立银行处置基金的通讯"；2010年10月关于"欧盟金融业危机管理框架"。这些通讯的内容包括危机早期的介入制度、危论文联盟http://www.LWlM.cOm

机期间的处置制度、危机管理中的协调机制、 关于银行破产制度以及危机状态下的成本分摊制度。这些制度最突出的理念有两个：一是危机提前预防理念，二是危机主动介入理念。

　　 在危机提前预防理念方面，通讯指出，跨国银行的危机早期介入的机构是欧盟审慎监管机构， 主要强调加强欧盟宏观审慎监管机构--欧盟系统风险委员会的职责。要求其在各母国监管机构的配合下，收集各国及欧盟相关机构的监管信息， 对金融形势做定期分析，该机构应根据欧盟的"资本要求法令"对银行进行审慎监管。如果出现违反"资本要求法令"的行为或其他相关风险，审慎监管机构可以要求相关母国监管当局或直接要求银行在一定期限内改正违规做法； 或直接采取资产剥离、 成立中介银行、短期接管银行业务、 撤换银行领导层等方式预防可能存在的风险或介入早期风险。

欧盟银行监管改革及其对中东欧国家的影响

 

    一、导言

　　 随着欧盟银行市场的一体化趋势不断深入，欧盟金融业出现了一种类似于罗伯特·蒙代尔（Robert A. Mundell） 所提出的金融"三元悖论"的典型状态：金融一体化、 金融稳定与各成员国的金融监管三者之间出现了难以同时协调发展， 甚至相互矛盾的现象。 [1] 这种现象在欧盟银行业一体化、银行业的稳定和银行的有效监管方面表现得尤其明显， 即如果要促进欧盟银行业的一体化， 就将加大欧盟银行业的潜在风险，也使欧盟成员国的监管变得更加苍白无力；如果要加强各国监管，就将减缓银行业一体化的速度，将有可能促进或降低金融稳定；如果以金融稳定为主，则一方面需要强力减缓一体化的速度，另一方面，需要实现欧盟成员国监管制度一体化。斯马克（Schoenmaker）进一步指出，欧盟的金融稳定、金融一体化和欧盟成员国的金融主权三者已经构成了"金融的不可能三角"。[2] 金融危机反映了欧盟银行监管尤其系统性危机状态下审慎监管中存在巨大问题，对于跨国银行来说，问题更为严重。三者中最多能同时实现两个目标。2009年的《德拉鲁西埃报告》 ① 也注意到这种现象的存在， 并指出，"金融的不可能三角" 在2008年以来的金融危机中得到充分体现。

　　 在金融稳定需要维持， 而一体化进程又不能逆转的情况下，在这三难中，惟一能动刀的就只剩下欧盟各成员国对金融业的监管制度了。在欧盟内部，过去虽然也意识到这个问题，但要做出改变十分困难。

　　 2008年，由美国次贷危机为肇始，引发了世界性的金融危机，在这次金融危机中，欧盟银行业成为遭受损失最大的领域之一。富通银行（Fortis bank）、德克夏银行（Dexia Group）、考普森银行（Kaupthing）等欧洲银行业巨亨都遭遇了失败和改组。

　　 金融危机暴露了欧盟金融制度的众多缺陷，从银行监管的角度看，主要包括：欧盟成员国缺乏信息交流和共享机制； 欧盟监管机构缺乏， 监管技术落后；各成员国监管制度存在较大差异，东道国参与太少；只关注微观审慎监管，缺乏宏观审慎监管；监管部门普遍缺乏有力的制裁权。其中，危机管理机制的缺乏、 欧盟银行业一体化与监管的割裂化成为导致危机不断升级的重要原因。

　　 近几年来，为了解决危机，欧盟对金融监管制度进行了广泛而深入的改革， 其中对跨国银行监管制度改革是这次改革中的核心环节。 改革的中心思想是， 将过去主要靠成员国来维护金融稳定转变为主要通过欧盟层次的制度统一及协调来维护欧盟金融稳定。 ①

　　 二、 危机前欧盟银行监管制度与东欧的困境

　　 危机之前， 欧盟已经建立了较为完整的银行监管制度，有学者将其主要原则归纳为5个方面：（1）协调原则， 指通过欧盟银行指令对各成员国银行监管制度的重要方面进行最低限度的协调。（2）相互承认原则， 指各成员国必须相互承认对方现行银行法规的效力。（3）母国控制原则，指欧盟内任何一银行及其分支机构， 应该受其母国监管当局的排他性控制和监管。该条和相互承认原则结合在一起，使银行的东道国必须承认母国监管当局的监管模式和方法，同时也要承认母国银行的监管法律， 尽管该法律可能与东道国银行法律相冲突。（4）单一许可原则，是指凡在欧盟一成员国内获得许可的信用机构， 有权在其他成员国内自由设立分行并提供经许可的服务，而无须取得东道国的另外许可或授权。（5）互惠待遇原则， 是指当欧盟与第三国处理银行业务关系时，只有第三国给予欧盟国民以优惠待遇的条件下， 才给予该第三国国民以相当优惠待遇。 [3] 

　　 母国控制原则，或说母国并表监管原则，是其中最为核心的原则； 相互承认原则实际上主要是要求东道国承认母国的监管制度和监管模式； 单一许可原则则要求东道国承认母国许可的有效性； 协调原则虽然要根据欧盟银行业的整体利益， 对母国和东道国进行协调，但由于母国在银行监管中的强势，事实上更多的是要求东道国向母国靠拢。

　　 从《1983年指令》开始到2008年金融危机之前，欧盟银行制度的一条主线就是母国并表监管制度的不断加强。如果《1983年指令》、1989年的《第二银行指令》是欧盟并表监管制度的萌芽阶段，那么1992年欧盟出台《并表监管指令》 [4] 则是欧盟并表监管制度正式形成的阶段， 该指令也是欧盟并表监管制度的核心指令。其后，随着欧盟一体化的加速，欧盟对母国并表监管的权力又有所加强，逐渐形成了"强势母国并表监管"模式。

　　 "强势母国并表监管"的特点就是母国权力过大，东道国只享有少部分"权利"，而丧失了监管"权力"。母国负责银行的审慎监管、资本充足、偿付能力、日常监管等，东道国只保留与银行监管有关的货币政策及在银行出现问题时提供流动性支持。例如在母行、分行及子行监管职责划分方面，就体现了强势母国"权力"。 

　　 母行、分行、代理处等银行机构，完全属于母国并表监管的范围。 母国一旦给予了某个信用机构执照或许可， 则其可以在欧共体范围内自由设立分行及提供所规定的服务。 ② 东道国只保留一些辅助权利或次级权利：在分行流动性方面，东道国配合母国承担监管责任； 东道国监管当局可以要求分行呈交其经营情况的报告；保留国内货币政策的权利，但不能损害母国单一许可原则； 如果信用机构的分支机构的某种经营活动违反了东道国的国内法--该国内法必须与欧共体的银行法或金融法不相冲突，东道国的银行监管机构可以要求该分公司终止某项经营活动。

　　 银行子行由于是独立法人， 需要从东道国重新获得从业许可，因此从法理上讲，东道国是其主要监管责任方。 ③ 虽然《并表监管指令》第3条第8款规定，给予银行子行营业许可的国家负责对该子行实施单独监管，但第9款又指出，子行东道国可以和母国签署双边协议，将子行监管责任委托给母国。2000年的《信用机构设立及其业务经营指令》 ④ 及2006年的《信用机构设立及业务经营指令》 ⑤ 对母国权力都有所扩大。例如两指令均指出，当多个信用机构处于同一管理层之下， 则多个信用机构--不论其是子公司还是分公司，都可以实施并表监管。这使母公司可以将其并表监管延伸到由其子行或者分行所控股或投资的"旁系公司"，而不仅仅局限于"直系公司"，大大扩展了母国的权力。

　　 由于东西欧银行业发展的巨大差异及中东欧国家积极争取"入盟"，导致从上世纪90年代后期开始，老欧盟（15国）大量跨国银行开始大举进入中东欧国家， 使外资银行资产和市场份额都超过了中东欧国家银行业总资产和市场份额的一半， 有的甚至高达90%以上。 ① 这些投资中东欧国家的跨国银行绝大多数来自奥地利、意大利、比利时、法国、德国等老欧盟成员国，其中，奥地利银行的优势在中东欧表现得尤其明显--占18%左右， 而且在2004年之后几年里又迅速上升，到2007年底时，奥地利银行占中东欧国家市场份额的23%。 [5] 

    欧盟银行业这种"二元结构"和强势母国并表监管模式结合在一起，对中东欧产生了众多不利影响：（1） 西欧较为发达的老成员国主要作为银行市场的"监管者"而存在，中东欧国家主要作为"被监管者"而存在。这就剥夺了中东欧国家的银行监管主权，固化了欧盟经济层面的"二元结构"，从根本上阻碍了中东欧国家的追赶速度和融入速度。 由于中东欧国家银行监管制度才刚刚建立，还很不完善，银行监管专业人才非常缺乏等因素，根据欧盟银行制度，东道国可以将子行监管责任委托给母行， 结果导致大量中东欧国家的子行都最后交给了母国监管。 例如2007年底，奥地利各大银行在中东欧地区的73家子公司都作为并表子公司接受母国并表监管。 ② （2）在日常监管层面，母国监管当局往往由于监管责任"超负荷"，无法进行有效监管。例如银行业十分发达的德国， 其跨国银行及其分支机构非常多， 截至2009年12月31日，被金融监管机构BaFin监管的银行及其所有分支机构达到2079家， 而且多数分支机构分布在德国境外。 ③ 再如奥地利2007年底在中东欧国家的并表子公司达到73家， 奥地利中央银行（OenB）对这些银行承担现场监管责任，如果对这73家并表子公司进行一次现场监管， 将耗费巨大的人力、物力和时间，而奥地利金融市场管理局（FMA）的银行管理部在2007年12月31日时只有68位员工，至2009年12月31日时减少至59位。 ④ 东道国即使发现了母国监管中存在的问题， 却往往无权力对其进行监管和改革，因此在监管上很容易出现"两头落空"的现象。（3）在危机时刻，跨国银行和母国监管者倾向于照顾母国的利益而不是东道国的利益，这样东道国很容易出现危机的恶性膨胀。 [6] 2007年下半年以来的金融危机，就有大量西欧跨国银行将投资撤出中东欧，甚至宣布停业，导致西欧银行业对中东欧银行业的投资直线下降， ⑤ 中东欧企业也因此陷入融资困难和债务危机。（4）中东欧银行监管发展相对落后，使东道国监管职能进一步落空。由于中东欧国家的市场文化和银行业的发展水平与欧盟老成员国相差很大， 使欧盟成员国的银行在进入中东欧银行市场时，母公司对子公司的控制仍然比较严格，在东欧的子公司一般主要是承担开拓市场的任务， 重大决策权仍然保留在母公司，这就是子公司的"分公司化"倾向。正如蒂曼（Thimann）所指出，在波兰，实际上部分的子公司就像分公司一样运行，业务重点集中在销售方面，只有很有限的决策权，而且风险管理权也部分地属于国外；在匈牙利，大量的子公司也就像分公司， 这些很明显地表现在决策体制和风险管理体制上，[7] 使老欧盟成员国的跨国银行往往通过分行方式进入或者促使子行职能"分行化"，进一步规避东欧东道国监管。

　　 总之，欧盟银行监管权力过于向母行和母国集中，而东道国基本无法监管，这种监管错位构成了欧盟银行监管的重大困境。

　　 三、金融危机与欧盟银行监管制度改革

　　 2007年美国次贷危机引发了发达国家全面的金融危机。从2008年开始，欧盟银行业遭遇了战后欧洲一体化以来的最大危机，危机不仅使大量银行破产，也使很多实体经济部门受到重创。祸兮福所倚，从这次巨大的金融灾难中， 欧盟认识到了自身金融监管制度存在着巨大缺陷，并开始对其存款保证制度、最后贷款人制度、危机管理制度、监管机构等方面进行了广泛的改革， 欧盟新的金融监管机制正在浴火重生。改革内容主要体现在以下方面：

　　 （一）监管权力上移

　　 欧盟银行制度改革的一个核心就是成立欧盟层次的实体性监管机构， 将过去属于母国的部分权力"上交"给这些新成立的机构。根据欧盟委员会的要求，2009年2月的《德拉鲁西埃报告》对欧盟金融监管体制建设提出了整体性设想。 欧盟于2010年9月达成"泛欧监管体系"方案，从欧盟整体乃至整个欧洲层面出发， 对旧的金融监管体系做出了巨大变革， 开始建立新的银行监管机构体系。 首先是成立负责宏观审慎监管的欧盟系统风险理事会（European Systemic Risk Council，ESRC）。其次，在微观金融监管方面，过去的欧盟银行监管者委员会、欧盟证券监管委员会、 欧盟保险与养老委员会分别改名为欧洲银行监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）、欧洲保险与职业养老金局（EiOPA），并加强其职能，主要负责出台欧盟银行监管制度，统一与协调母国与母国之间、 母国与东道国之间及东道国与东道国之间的监管政策， 解决各成员国在监管中遇到的疑难问题及推动各国监管合作。 三个机构共同构成欧盟金融监管组织（European System of Financial Supervision，ESFS）。 最后， 建立监管者协会， 银行问题专家小组（Group of Experts in Banking Issues，GEBI）等技术性机构，以及强化了欧盟银行委员会、欧洲银行联合会等机构的作用，以协助"三局一会"的监管工作。

　　 至今，欧盟新的银行监管体系已初具规模，参见表1。

　　 （二）提高监管要求

　　 欧盟银行监管制度改革的另外一个方面是银行监管要求的全面提高， 包括加强对银行的压力测试、提高银行的资本要求、明确与强化最后贷款人的责任、提高存款保证的效率与覆盖额度等。例如在银行资本要求方面，虽然欧盟内部存在分歧，但欧盟还是决定将2007年的《资本要求指令》废止，从2011年1月1日起，将有步骤地实现《巴塞尔协议Ⅲ》中的资本要求。 鉴于2009～2010年期间欧盟对各大型银行压力测试的结果并不乐观， 欧盟首先要求欧元区国家的系统重要性银行首先将一级资本充足率从4%提高到6%。同时，欧盟委员会对1998年通过的《第二个资本充足率指令》进行了修改。修改的主要内容是：对于交易账户，要求银行增强对违约风险管理，制定该账户下证券头寸的风险加权要求； 对于银行证券化业务， 加强对交易账户中资产证券化风险敞口的信息披露； 对银行从事复杂的再证券化投资业务加以限制； 赋予各国监管机构审查银行薪酬政策的权力， 对违规自定超标高薪者给予惩罚等。[8] 再如，在存款保证要求改革中，在存款保证的覆盖额度方面，2008年10月欧盟委员会提出先将存款保证计划覆盖额度提升至5万欧元，再提升到10万欧元的"两步走"计划。截止到2009年底，各国最低覆盖水平都达到了5万欧元，此后，多数国家开始逐步过渡到10万欧元，至2010年底， 有16个成员国已经实现或正在出台法律实现10万欧元的存款保证最低覆盖额度。

　　 （三）加强危机管理

　　 欧盟银行危机管理改革是这次改革的一个重点。自金融危机以来，欧盟出台过多个关于金融业危机管理制度框架建设的通讯， 包括2009年10月关于"欧盟跨国银行业危机管理的框架"；2010年5月关于"建立银行处置基金的通讯"；2010年10月关于"欧盟金融业危机管理框架"。这些通讯的内容包括危机早期的介入制度、危论文联盟http://www.LWlM.cOm

机期间的处置制度、危机管理中的协调机制、 关于银行破产制度以及危机状态下的成本分摊制度。这些制度最突出的理念有两个：一是危机提前预防理念，二是危机主动介入理念。

　　 在危机提前预防理念方面，通讯指出，跨国银行的危机早期介入的机构是欧盟审慎监管机构， 主要强调加强欧盟宏观审慎监管机构--欧盟系统风险委员会的职责。要求其在各母国监管机构的配合下，收集各国及欧盟相关机构的监管信息， 对金融形势做定期分析，该机构应根据欧盟的"资本要求法令"对银行进行审慎监管。如果出现违反"资本要求法令"的行为或其他相关风险，审慎监管机构可以要求相关母国监管当局或直接要求银行在一定期限内改正违规做法； 或直接采取资产剥离、 成立中介银行、短期接管银行业务、 撤换银行领导层等方式预防可能存在的风险或介入早期风险。