经济学论文：广州市水务行业安全生产标准化建设研究

 摘要：通过出台《广州市水务工程建设安全生产监督管理办法》完善广州市水务行业安全生产管理制度和操作规程的建设；通过"分级负责、属地管理"体现水务行业安全生产责任制的科学化；通过前期全面分析水务行业生产安全风险，推行水务行业安全风险预防机制的标准化。 
　　关键词：广州市水务；安全生产；标准化；研究 
　　　 
　　在"安全第一，预防为主，综合治理"的统一方针下，为实现加强安全生产监督管理，防止和减少安全生产事故，从而保障人民群众生命和财产安全的目的，完善行业的特殊性、个性问题的法制、职能建设集中体现在行业的安全生产标准化建设上。笔者认为，广州市水务行业的安全生产标准化应当体现在完善广州市水务行业工程安全生产管理制度和操作规程的建设；水务行业安全生产责任制的科学化；分析水务行业工程安全生产风险，建立行业预防机制的标准化几方面。众所周知，水利工程防汛抢险工作长期以来都是广州市重点建设项目，历史上多次抗击特大洪水的成功经验体现出巨大的经济社会效益。随着2008年水务局的成立，水利工程的主战场也从农村水利建设走向城市供排水和农村水利建设一体化的"一龙管水"的道路。特别是为迎接2010年广州市亚运会的到来。广州市市政府近年加大了对水务工程特别是城市水务建设投资。据统计。2009年全市污水治理和河涌综合整治项目完成181项，进度51.92％，全年生活污水处理量(十区城区)是68457.5万吨，水浸街治理工程已完成128项。2010年城市水务建设计划投资145.87亿元，农田水利建设资金8.4亿元，投资再创历史新高。工程到处开花，伴随的是质量安全责任重大，如何在保质保量抢工期的同时，实现安全生产的标准化建设是急需解决的问题。广州市水务局党委高度重视工程安全生产管理工作，笔者所在的广州市水务工程质量安全监督站于2009年开始正式运作，至今已接到工程质量安全监督报监书190份，涉及工地450处，2009年至今，完成省市综合性、专项性检查32次。经常性工地检查1100余次，查处问题并开出整改通知、整改记录单290余份，极大地加强了水务工程的安全监督管理。有效地降低了安全生产事故发生机率。期间，笔者有幸起草《广州市水务工程建设安全生产监督管理办法》(2010年12月8日施行)，现结合自己的工作实践，谈谈对水务行业安全生产标准化建设的几点思考。 
　　 
　　一、完善广州市水务行业安全生产管理制度和操作规程的建设是安全执法检查的依据和力量之源 
　　 
　　目前我市水务工程安全管理有法可依却无章可循。为什么这么说呢?水务行业工程安全管理目前依照的仍是2005年6月22日水利部颁布实行的《水利工程建设安全生产管理规定》。该规定虽然明确了项目法人、勘察设计单位以及监理单位的安全责任，却没有负责执法的安全监督机构及人员、机构职责、监督方式、检查内容等具体规定，笔者考虑，这一方面是由于长期以来水利工程投资不大，工期不长，质量问题就是安全问题，管质量的也顺便管安全。所以安全生产管理没有形成独立体系。另一方面是水利行业安全监管仍依赖于建设、施工、监理、设计单位的自我监督、自我调控，没有明确施工中安全生产的行政监督部门作用。2003年，随着"科学发展观""以人为本"思路提出，国民经济各领域建设发展的焦点集中"民生、民心"工程上，作为与人民生命财产息息相关的安全生产领域，首先在学术领域研究方面有了很大的飞跃。百家争鸣百花齐放，并逐渐形成了一门单独的学科研究领域。如华南理工大学就率先在机械与汽车工程学院开设了安全工程课程。在此学术风潮推动下的安全管理体系、管理机制、风险识别也得到了更广泛的实践运用，安全生产不再是依附性的管理方向，并迫切需要从旧有的质量、卫生、环境管理等体系中解放出来。各行各业也需要建立一支专职的安全监督管理队伍来面对日益庞大的项目管理目标。同时，长期以来仅靠合同牵制的施工、监理各方为追求经济效益、建设单位为抢工期等忽视安全生产管理情况比比皆是，更别说其中还存在的违法转包分包的情况。运气好的不出事，运气不好的在以前施工单位花点钱也就偷偷了事，可现在要面对的是全社会的监督甚至是法律的制裁。甚至牵涉到对行政政府部门的作为和不作为的界定，也就更加需要有专门的安全生产监督管理机构、专职的安全监督队伍行使政府职能，监督参建各方。因此就迫切需要立法出台来进一步完善这方面的相关内容。2009年广州市水务工程质量安全监督站成立之初。工程安全监督人员去了工地有些无所适从：小知道应该做些什么、能做什么、对违反安全管理行为能采取什么具体措施。为尽快上手，在工作中我们一方面积极参照相关部门如建委、市政部门的安全监督管理细则、安全文明施工现场标准并结合《水利水电工程施工作业人员安全操作规程》制订我们自己的检查表，加强对工地现场文明施工检查；一方面想了很多办法：做整改记录单、发整改通知书、局部停工、开会沟通、上报水务局通报。通过这些努力，短期内在水务行业形成一个监督管理的程序系统。可是作为一个监督机构，没有了明确的法律规范规程做后盾，没有了行业监督管理的权威性，就没有了长期工作的力度。管不到家管不到位、效果大打折扣。并且一度成了救火队、投诉箱，也就谈不上"安全生产、预防为主"的管理思路。有鉴于此，为体现安全生产管理科学发展观的总体思路。为适应近年来城市水利发展要求。迎接广州市亚运会的到来，广州市水务局党委下决心在水利部、广东省水利厅都没有对应出台新的水务或者水利工程安全管理办法的前提下主动、积极开展广州市水务工程安全管理办法的研讨工作，弥补这一制度上的空白。今年年初，市水务局开始组织拟定《广州市水务工程建设安全生产监督办法》，目前已施行。该办法不仅明确了广州市水务工程安全监督机构的构成与职责、工作规范，安全防护措施费的使用和具体安全监督管理内容与标准，更进一步将安全监督管理成果作为整个工程中单位工程验收、竣工验收必不可少的组成评价部分。结合安全评价、文明施工管理、安全目标落实等具体内容有机的对施工阶段安全管理内容进行一体化监督。在这个办法出台后的一系列实施细则也会采纳其它行业安全监管部门好的经验。 
　　水务行业安全生产责任制的科学化。水务行业安全生产责任制"分级负责、属地管理"是保障水务工程安全生产管理长期可持续科学发展的战略要求，分级负责是市水行政主管部门负责本市水务工程建设的安全生产监督管理、区(县)水务工程
行政主管部门依照职权负责本行政区域内水务工程建设的安全生产监督管理。属地管理是市水行政主管部门依法委托市水务工程质量安全监督站负责本市水务工程施工现场的具体监督检查工作，各区(县)水务工程安全生产行政主管部门依法委托各区(县)水务工程安全监督机构负责各区(县)水务工程施工现场的具体监督检查工作。由于市属工程和区属工程投资都逐年增加，"分级负责、属地管理"一方面有利于形成"谁收益，谁负责。谁说了算"的局面，通过具体管理责任的化分，进一步提高"齐抓共管"的成效、理顺责权事不分的主管责任、领导责任。另一方面，水务工程安全生产监督管理、检查单位也比较多：按行业有建设口的、市政口的、城管口的、街道的，按行政管理又分为区一级的、市一级、省一级的，每一次的监督检查都有很好的建议意见甚至整改要求。检查组走后，谁具体监督各参建单位落实整改?除此之外，工地事故谁负责及时启动应急救援预案?谁负责总结经验?平时工地上有投诉谁去处理?这些工作就不可能靠市一级安全监督管理部门跟踪，各县区水务行政主管部门就需要明确一个部门来承担责任，只有责任在彼，才能力争在日常管理中面面俱到：有跟进、有督促、有落实。 
　　 
　　二、分析水务行业生产安全风险。建立行业预防机制的标准化是预防风险、控制事故、落实安全生产零伤亡的有效措施 
　　 
　　1.水务工程安全生产管理就是一种项目风险的管理：水务工程安全生产管理，作为其管理客体的事故隐患与风险管理一样具有不确定性产生损失后果的特点。所以水务工程安全生产的管理就是项目风险的管理。 
　　2.在确定水务工程安全管理目标基础上对所有安全风险因素进行识别并制定预防机制标准化的应对措施。首先明确经常发生的安全因素，然后根据每个工地个体不同，施工技术重心不同再制定各个工地安全管理计划。目前建筑施工安全管理中工地的主要目的是零伤亡事故的目标落实、文明施工管理目标的落实、安全生产责任制的落实。工地上比较多事故问题也集中在触电、高空坠落、机械伤害、坍塌等方面。以前我们更多侧重于安全教育政策，侧重于三级人员教育、施工面的现场形象管理，其实这都是提高人的主观能动性来回避风险、控制损失。笔者思考，应该在此基础上，进一步对项目所有可能的风险进行判断、归类和鉴定，为采取有效的风险控制措施提供依据。以此来形成一个完整的安全管理体系。这种风险识别一方面可以采用感性的认识和经验进行专家打分，另一方面采用对各种类似项目的资料和风险记录的客观统计反复对照现场确定风险类型，最终形成一个标准化管理模式。其实各种具体风险标准管理都可以在操作规程中找出标准方法，比如触电中电线拖地的情况，那么按规定架高1.5米即可。基坑或者工作井围护，按标准设置上栏1.02米高，下栏50-60CM的围栏，踢脚石设置18-20CM来防止高空坠落。所以预防机制标准化工作的重心是初期判定风险类别。工程的安全隐患究竟会不会造成事故谁也不能肯定，因为凡是可能造成人员伤亡、财产损失等事故我们可以统统归于安全隐患的范围，在这里我们称为安全风险因素。但是我们却可以预期各种风险出现的机率，比如4-10月在广州的防汛期就需要考虑的防洪排涝问题，那么就容易引发电焊时的触电环境管理、建筑坍塌等问题。同时水务工程中存在的安全隐患种类虽然多但也有范围性：比如没有多少危化品、易燃易爆物品使用，爆破案例也少之又少。尽管初期识别分析需要投入较大的人力物力，但解决办法、应对模式却可以长期适用并推而广之，是可以在水务工程安全管理工作实际中应用的。并且只有通过这种类似于事前安全评价方法PHA的预防机制的建立，通过对单一水务工程从设计到施工方案的系统性的识别、判断、分析研究，将工程的共性安全风险和特性安全风险识别，并拟订标准化应对方案，适时讨论修改，管理者才能真正掌握切实可行的安全监督计划，实现对安全生产风险的全面控制。 
　　3.风险识别的步骤：根据《生产过程危险和有害因素分类与代码》确认不确定性是否客观存在、制订所有风险因素初步清单、制订风险预测图、进行风险分类、建立目录。预测目标在施工中可能发生情况。 
　　4.在风险识别后对风险清单进一步采用对照经验法(专家勘察现场、环境分析)、类比法，并采用概率风险评价方法、危险指数评价法来量化风险量，制定风险量图： 
　　5.安全风险管理办法：建立预防机制标准化的目的就是为了主动控制安全风险，所以水务工程安全风险管理办法不能采用一般风险管理可以采用的回避、分离、转移等方法，而只能是损失控制，这是以预防为主、防控结合的风险控制办法，具体应包括： 
　　(1)预防和减少风险源和风险因素的产生 
　　(2)增强被保护对象抵抗风险的能力 
　　(3)设法将风险与保护对象隔离 
　　(4)加强职业安全教育，避免由于人为因素所导致的损失 
　　(5)妥善处理风险事件 
　　水务工程安全生产标准化建设是一项长期工作，在安全目标暨定的前提下，笔者认为只有将水务行业标准化管理的工作和管理意识落实到最基层工作中去，将工作做足做细，并且根据实际情况不断提高完善工程、防汛标准化管理水平，才能真正体现"安全每一、预防为主、综合治理"的方针。