经济学论文：土地挂钩置换与城市化空间拓展

　　关键词:宅基地;挂钩置换;城市化;土地 

　　中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0133-02 

　　 

　　引言 

　　城市化是中国现代化进程的必经之路。但是,城市化粗放型的空间拓展会导致大量农地的非农化。如何处理好耕地保护与城市化占地的关系,考验着政府的决策智慧。目前,中国耕地保有量已减少至18亿亩红线左右,这意味着依靠无度占用土地的粗放式城市化道路已经走到了尽头。 

　　已有可以减轻城市化对耕地保护压力的措施主要有两个。第一,通过增加层高居住的容积率来提高城区的居住量。这个思路在中国已经得到很好的实施。不过,城市平均容积率的提高往往要以牺牲居民的社区环境舒适度为代价。第二,增加农村居住容积率,例如,通过"以新居换宅基地",让农民集体迁往集中居住区,节约出来的宅基地用于城镇或工业化的建设用地。但是,这一思路面临着道义上诘问:这是否剥夺了农民对宅基地的私权?而且,让农民同意放弃宅基地外迁到集中居住区,在操作上能否遵循农民的个体意愿让人担忧。已有经验来看,在操作上很难尊重所有农民个体的意见。 

　　本文认为,目前中国农村建设用地多处于低效的状态,可以借助市场的力量,对农村和城镇建设用进行地挂钩置换,实现多赢:为城市提供用地指标,并无妨耕地保护,且能提高农民财产性收入。 

　　一、挂钩置换的操作方式 

　　所谓挂钩置换,即城区国有建设用地的增加与远郊的农村集体建设用地减少(复耕)挂钩,确保耕地占补平衡,存量不减。考虑到目前中国的国情,为了实现城区的规模效应和整体规划,使用政府公权对城镇近郊周边地区进行土地征用暂时不可避免的。然而,在处理远郊农民的宅基地问题上,存在着照顾各方利益的可能方案。城区政府可以先向远郊的农民购买宅基地复耕,增加耕地,并以此获得等量建设用地指标,然后凭此指标对城区周边地区征地来获得城市化用地。在置换过程中,由于远郊复垦地与城区周边地价差异较大,获利丰厚的政府承担得完全可负担得起以宅基地的市场交易。目前,国土资源部允许一些地区进行建设用地挂钩置换试点。挂钩置换这种方式的好处在于: 

　　1.提高土地利用效率,为城市化取得宝贵的空间。中国是一个严重缺乏耕地资源的国家。城市化的进程中,居民居住结构趋于楼房化,土地使用应当从粗放走向集约化,有利于耕地保护。但是,由于宅基地没有退出机制,土地利用极为低效。中国有上亿亩的在用宅基地数量,很多农民长期在外谋生,或已在城里购置房屋,宅基地处于闲置状态,这与城区土地寸土寸金的局面形成鲜明对比。如能政府回购复耕、借助市场力量进行置换,则能提升土地利用效率,并为城市化取得宝贵的拓展空间。 

　　2.尊重了远郊农民的宅基地使用权,增加了远郊农民的财产性收益。与建农民新居工程及或集中居住区等土地集约措施不同,挂钩置换的方式承认农民宅基地的私权,体现出以民为本的精神。市场交易方式给了农民以选择权,有利于增加他们的福利水平,最大限度地减少了采取硬性集约措施而会导致了社会不稳定因素。 

　　二、以成都为例的可行性研究 

　　挂钩置换是否是真能为城市化解决供地问题,还需要从实证的角度给予论证。笔者以成都为例,考察此种方式是否对能解决成都未来的城市化供地问题。 

　　1.成都的未来城市化及人口变化对居住面积的需求。何景熙等人构建大城市人口态势综合预测模型 ,对成都市2005-2030年包括流动及迁移人口在内的总人口及其结构变动作了预测[1]。依据这项研究成果,2020年左右成都市总人口1 800万左右。根据《成都市2020年远景规划》,届时成都城镇化率将达到70%之上,就意味着即使以目前人均居住30平方米的标准,城镇的居住存量最低须达到3.78亿平平方米的建筑面积存量才能满足居住需要。 

　　2.目前的居住存量估计。由于没有找到成都现有城区住宅建设用地量存量数据,作者用2007年城镇人口数和人均居住面积估计了成都城镇住宅建筑面积(见表1)。表1显示,成都目前城镇居住总面积约为1.8亿平方米。如前文分析,在未来十年内,成都还需要2亿平方米建设面积净增量,才能满足2020年人口水平及城市化水平对住宅的需要。这当然会形成对城镇建设土地增量需求。 

　　3.未来农民的宅基地可置换空间。由于存在大量的超标建设的情况,农村的宅基地实际数量难以估计。不过,依照成都国土部门的规定,农民的合法宅基标准是人均35平方米。成都2008年土地产权确权改革方案中,对于违法超标建设占地面积,均没有确认其合法性。这意味着未来这些超标土地不可能与合法土地一样自由流转。不合法的宅基地的可否置换问题不在本文研究范围之内。 

　　成都目前有农业人口约516万。按人均35平方米的标准,成都合法宅基地总量为27万亩。考虑到有部分历史性超标宅基地得到的合法许可(如祖传的老房屋、子女继承、旧法效力延续),合法宅基地应当30万亩以上(见表2)。