经济学论文：关于地方政府在区域创新系统中的作用探析

　　 论文 摘要：在区域创新系统的构建及运行中，地方政府的作用不容忽视。文章从构建区域创新系统运行框架出发，深入探讨了地方政府在区域创新环境营造、区域创新动力激发、与其他行为主体关系及与区域之外联系中的作用，指出了地方政府能够采取的措施。 

　　1引言 

　　随着经济全球化的发展 ，经济意义上的"国家状态"日益让位于"区域状态"，区域成为了真正意义上的经济利益主体，关键的商业联系集中于区域范围内…，而当代区域经济发展的新趋势，就是将分散在社会上的不同创新组织和各种创新资源整合在统一的区域创新系统之中。形成这种整合的力量，除了市场机制起基础作用外，地方政府在整合各方面的资源并通过政策和法规等手段推动区域创新系统构建中的作用日益突显。但目前的研究对政府在区域创新系统中的作用进行论述时，为了叙述的方便，一般是对政府作用进行笼统介绍。J。但政府是分层次的，尤其是我国，中央政府和地方政府担负的职能和能发挥的作用有很大差别，如果不对二者进行区分，得出的研究结论难免缺乏对实践的指导意义。基于这种认识，本文的研究视角只限于地方政府，探讨地方政府在区域创新系统建设中的功能定位，旨在通过这种研究，为地方政府的创新决策提供 参考 依据。 

　　2区域创新系统中地方政府作用研究思路 

　　对地方政府作用进行分析的前提是探讨区域创新系统的内涵，剖析区域创新系统的运行机理，进而确定地方政府在其中能够及应当扮演的角色。目前对区域创新系统的内涵还没有形成共识，如柳卸林认为区域创新系统是在一个地区内，由各类创新主体形成的制度、机构 网络 ，其目的是推动新技术的产生、使用。Doloreux认为，区域创新体系是相互作用的私人与公共利益体、正规机构和其他组织的集合，其功能是按照组织和制度的安排以及人际关系促进知识的生产、利用和传播。黄鲁成认为区域创新系统是指在特定的经济区域内，各种与创新相联系的主体要素、非主体要素以及协调各要素之间关系的制度和政策网络。 中国 科技发展战略研究小组则认为区域创新体系是一个区域内有特色的，与地区资源相关联的、推进创新的制度组织网络，其目的是推动区域内新技术或新知识的产生、流动、更新和转化。 

　　基于现有研究，本文认为区域创新系统是由处于特定创新环境中的 企业 、地方政府、高校及科研机构、中介服务机构等创新行为主体在创新动力的激发下，以一种互动、开放的方式促进区域创新的网络组织。这一界定包含以下几层意思：其一，区域创新系统产生于特定的区域创新环境之中，这强调了它具有一定的地域空间范围，并且会受到特定区域中的制度、文化、创新基础设施等创新环境的影响。其二，区域创新系统具有特定的创新行为主体。目前普遍认为，区域创新体系中的行为主体包括地方政府、企业、高校及科研机构和中介服务机构，区域创新的产生是这几类主体各司其职、协同配合的结果。其三，区域创新系统的产生及运行离不开创新动力的作用。区域创新的行为主体往往是受了创新动力的激发才产生创新欲望的。其四，区域创新系统具有开放的边界。成功的创新系统不但需要利用内部产生的知识及资源，还需要利用外部可利用的知识及资源以增强创新能力和保持竞争力。所以，区域创新体系既是某一特定区域的系统，更是开放的系统。区域创新系统受到区域之外环境及外部行为主体的制约与束缚，并不断需要从区域之外获取创新所需要的知识、资金、人才及技术。其五，区域创新系统指向的目标是创新的产生。区域创新系统运行框架如图1所示。 

 

　　没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的"。相应地，地方政府凭借其特殊身份，在区域创新系统构建及运行中能发挥积极作用。根据以上对区域创新系统内涵的分析，地方政府在区域创新系统中的作用主要表现为区域创新环境营造、创新动力激发、正确处理与其他行为主体的关系及与区域外部环境及行为主体的沟通交流等方面。 

 

　　3地方政府在区域创新系统中作用的具体分析 

　　3．1区域创新环境与地方政府的作用分析 

　　区域创新系统的发育及其创新的实现离不开区域创新环境。只有在适宜的区域创新环境中，区域内各个行为主体之间才更容易形成有效的创新网络，区域创新能力的提高依赖于区域创新环境的不断改善。总的来说，区域创新环境包括两部分，一是创新的硬环境，如区域的居住条件、气候条件、 交通 、通讯等良好的基础设施；二是创新的软环境，如区域的文化氛围、制度环境、区域政府的服务意识等。地方政府在创新环境改善及营造中可以发挥以下作用： 

　　(1)提供创新基础设施，改善并优化区域创新的硬环境。修筑桥梁、道路，提供便利的生活条件及适宜的居住生存环境；提供包括公共实验室、公共图书馆、公用会议室、公共信息服务机构等有形设施。这些创新基础设施的存在，有利于创新思想的产生并能加速知识、信息的传播和交流，激发创新热情。 

　　(2)培育有利于创新的文化氛围，确保区域创新能力提高的可持续性。社会文化是某特定社会成员共享并相互传递的价值、标准、信仰、态度及习惯行为模式等的总和。它直接影响着人们的价值观，决定着人们是否有追求创新的热情，人与人之间能否建立起相互信任、相互合作的关系。如，硅谷作为区域成功发展的典型，人们在对其成功因素进行分析时，当地所特有的鼓励冒险、善待失败、乐于合作等有利于创新产生的文化是必须要提及的。所以，地方政府要着力培育鼓励信任、合作、冒险、宽容失败的区域文化，创造有利于创新产生的良好氛围。

　　(3)优化区域制度环境，减少创新障碍，调动区域创新的积极性。区域的制度环境主要包括区域内的政策法规、管理体制、市场机制等和创新活动有关的一系列规则。地方政府作为地方法规、管理制度的制订者与执行者，有发挥作用的巨大空间。如为了提高工作效率，中关村科技园区通过将工商、税务等职能部门以及财政、审计、三资企业的审批等方面的机构集中办公、统一管理，大大简化了工作中的中问环节，减少了部门间扯皮现象，为企业提供了优质、高效的政府服务。地方政府通过区域制度环境的创新，可以降低区域内新企业诞生与成长的成本和障碍，使区域永葆创新活力。 

　　3．2区域创新动力与地方政府的作用分析 

　　3．2．1区域创新动力。构建区域创新系统的目标是支持创新，但区域行为主体创新热情的出现源自创新动力的激发。一般认为，区域创新活动是由以下几个因素启动的：一、利益诱导。是区域中的企业因看到了其它企业从创新中所获得的巨大利益，所以也跟着创新，或者为了满足市场新需要，或者因对创新预期收益的良好期待而创新。二、激励。受政府、企业创新政策的激励进行创新。三、竞争。激烈的竞争使得不创新就无法生存发展而产生创新需要。四、约束。这是迫于满足政府 法律 法规、政策制度等的规定或要求而创新。 

　　3．2．2地方政府在区域创新动力培育中的作用。区域创新活动是由创新动力激发的，当创新动力都不存在时，企业往往就缺乏创新冲动，整个区域就缺乏创新活力。所以，地方政府应积极采取措施，激发区域的创新热情。 

　　(1)发挥地方政府对区域创新的导向作用，采取鼓励创新的政策，以激发企业的创新动力。地方政府对区域创新的导向作用可以通过很多手段来实现，如制定科技创新政策、地方政府投资重大导向性项目的研发、支持风险投资机构建立、制定针对创新活动的税收优惠、直接给予一些重要的创新活动以资金、人力和技术支持、实施一些针对创新的奖励制度以及通过政府采购政策引导区域创新等。从政府采购来看，政府部门对特定产品的采购构成了一个庞大的市场，起着需求拉动的作用，这种需求既激发创新热情，又引导着区域的创新活动方向。所以，地方政府可以通过工程设计、预算控制、招投标等形式，引导和鼓励政府部门、企业和事业单位优先购买本地高新技术企业的产品。 

　　(2)创造竞争机制发挥作用的环境，迫使企业为了生存而创新。首先，地方政府尽量少用计划和行政手段干预区域的创新活动，让市场成为调节区域创新活动的主要手段，政府的作用仅限于弥补市场失灵。其次，提高知识产权保护意识，加强知识产权保护力度，打击假冒伪劣行为，提高创新者的积极性。再次，吸引国际知名企业在区域内安家落户，鼓励区域企业融入全球经济体系，使区域内企业直面国际竞争的压力，迫使其增强创新意识。 

　　(3)随着人类对生存环境的关注，许多国家开始制定一些法规及标准对企业活动进行强制约束，以促使其节约资源、减少对环境的破坏。我国也不例外。在这种背景下，地方政府的职责就是认真实施有利于可持续发展的法律法规和标准体系，加大执法和监督检查力度，以约束企业的行为，并开展形式多样的舆论宣传活动，提高各经济主体的可持续发展意识，引导企业的创新活动。 

 

　　3．3区域创新行为主体与地方政府的作用分析地方政府、企业、高校及科研机构、中介服务机构共同构成了一个区域创新系统的行为主体。地方政府作为区域创新系统的～个重要参与者，应该按照有所为有所不为的理念，正确认识与其他行为主体相互联系中承担的职能任务，这是区域创新系统有效发挥作用的必要条件。 

　　3．3．1地方政府与企业。按照政府在企业中有无直接投资，企业可以分为两类：有政府投资的企业及没有政府投资的企业。企业类型不同，决定了地方政府政府在处理与它们的关系时可采取不同的措施。对于没有政府投资的企业，政府应以间接管理方式来影响企业的创新活动，即政府应通过管理市场来影响企业，政府不干预企业的内部事务，有时甚至并不与企业发生直接的联系。也就是说，政府不直接参与这类企业的创新活动，一方面使企业真正成为技术创新的决策主体、投资主体、研究开发的主体及利益分配的主体，另一方面还要通过市场引导、制定规章制度、改善基础设施、为企业创新提供服务和信息等方式对企业创新活动进行服务、监管或引导。对于存在政府投资的企业，政府作为企业的所有者，可以行使作为所有者的权利，对企业进行直接创新管理。如通过设立董事会和任命总经理的方法，不但实现了对企业的组织控制，还将直接影响企业创新战略的制定与实施。

　　不管是对哪类 企业 ，政府都可以通过促进区域企业之间的 网络 联系来提高区域创新水平。如 台湾 政府积极支持和鼓励中小企业间的技术创新合作，为中小企业的 发展 创造了良好环境，形成了当地活跃的技术网络，使区内创新水平得以赶超世界先进水平。 

　　此外，对当地重点发展的产业和高新技术项目，政府可以安排专项资金，对重点新产品研发费用进行补助，对一批技术先进、能形成自主知识产权、产业化前景好的高新技术企业进行重点支持。 

　　3．3．2地方政府与高校及研究机构。高校及研究机构是重要的基础研究基地，是创新知识的重要产生之源。传统上，政府对高校和研究机构的作用主要表现在对 教育 和科研的资金支持上，政府通过拨款等措施，资助其进行理论知识的研究及新技术的研究开发等。但在知识 经济 时代，高校和科研机构作为社会重要的知识之源，其知识的生产、创造和传播需要更加灵活的机制，在这种新的经济形势下，地方政府与高校及研究机构的关系也要能够有所创新。

　　(1)科研成果管理方式上的创新。科研成果管理方式的不同会影响高校及研究机构的创新热情。如英国的剑桥大学允许教师将在学校中获得的成果带到企业中去，也允许教师自创企业，并在一个较长期限内保留其回校任教的资格。由此，在剑桥大学周围产生了一大批与学校联系密切的高技术小企业，并被称为"剑桥现象"。所以，地方政府可以在职权范围内，进行教育体制改革，采用灵活的科研成果管理方式，以加速科技知识向产业价值的转化。 

　　(2)科研资金支持方式上的改革。随着市场经济的发展及竞争的Et益激烈，产业界充分认识到了知识的价值，与大学和研究机构的合作也日益密切。在这种新的经济形势下，地方政府应一方面应加大研究资助力度，促进基础知识的不断产生与更新，另一方面还要通过学术研究资助方式的改变，推动研究院所和企业之间的合作，鼓励产学研各方发挥综合优势，联合开发关键、核心技术，合作解决产业发展的重大技术瓶颈，联合培养人才，从而增加高校及研究机构的知识产业化能力及企业的知识水平。如通过对有企业介入投资开发产品的项目实行重点资助，可以促进高校及科研机构的研究具有更好的市场导向，缩短科技成果转化为新产品的周期。 

 

　　3．3．3地方政府与中介服务机构。区域创新系统的形成与完善，除了依赖企业的创新热情、政府的支持与服务、高校及科研机构的智力服务外，还需要完善的中介服务机构(如行业协会、创新中心、咨询公司、风险投资机构)提供咨询、培训、评估、区域营销、共性技术开发、融资等服务。地方政府应鼓励建立并完善中介组织体系，加强对中介服务机构管理。 

　　(1)颁布有利于中介服务机构成立的地方性法规，鼓励依靠市场力量形成中介服务机构。如制定咨询师、技术经纪人的资格认定办法，对中介服务机构的组织方式上进行制度创新等。以中关村为例，北京市人大批准颁布的《中关村科技园区条例》是全国第一部把"有限合伙"确定为风险投资机制存在形式的地方性法规。这种旨在促进风险投资发展的制度创新尝试，大大激发了创业投资机构进行风险投资的积极性。 

　　(2)由政府牵头建立中介服务机构。如政府资助建立一些创新咨询服务中心、风险投资机构、高新技术公共技术平台等。支持企业、高校、科研机构、行业协会及其他投资主体创办多元化科技企业孵化器，鼓励创办针对不同对象和不同行业的专业型科技企业孵化器，培育科技创业源头。鼓励建立科技成果评估、交易、仲裁等配套服务的科技中介机构。地方科技主管部门加快建立科技信用体系，加强对科技中介机构的培育和行业指导，逐步将适于市场化运作的行政职能委托给规范的中介机构。如，北京市政府先后成立了若干家由政府出资引导、社会广泛参与的风险投资公司如北京科技风险投资公司和北京高新技术投资公司等，壮大了中关村科技园区风险投资机构的群体，增加了资金供给总量。 

　　(3)组织座谈会、研讨会或其他形式的交流机制，为中介服务机构与企业、高校及科研机构牵线搭桥，加强区域创新系统不同行为主体之间的联系，让社会充分认识到中介服务机构的职能，为中介服务机构作用的发挥创造机会，加快中介服务机构的社会化及产业化。 

　　3．3．4区域创新系统的边界开放性与地方政府的作用分析。 

　　区域创新系统虽然具有地域特征，但它并不是一个封闭的系统，而是具有开。放的边界，既受到来自系统之外环境的制约，也需要不断地与系统之外发生着技术、信息、人才及资金的交换。一个有效的区域创新系统不但能有效地应对来自外部环境的挑战，还能充分利用外部的资源为地方创新能力的提高服务。在与区域外的交流协调中，地方政府可以发挥重要作用。 

　　(1)促进与国家创新系统的协调。区域创新系统是国家创新系统的子系统，是创新系统的层次性表现在区域的结果。两个不同层次的系统相辅相成，相互影响制约。一方面，区域创新系统是国家创新系统的组成部分，没有区域创新系统的内外协调，就不会有国家创新系统的质量和效率，但另一方面，区域创新系统的形成要受到国家创新系统的制约与牵制，区域创新系统运行效率的高低除了与区域运行要素的协同配合有关外，还将受制于国家在一定时期的科技政策及创新管理制度。与国家创新相比，目前我国的区域创新更多地是由地方政府将中央政府的创新政策和制度具体化到区域政策和经济行为之中，并根据各自区域的经济文化特征加以丰富和补充。所以，从国家层次来讲，政府主要是根据全国各地的发展水平，制定一些促进国家整体发展的重大创新政策和计划，以及针对各地的具体情况，制定各地发展的指导思想。地方政府作为地方发展重要的直接指导组织，应清楚地认识到区域发展要受中央政府影响这一现实，积极贯彻国家的宏观指导政策，但另一方面，在地方自主权不断增大的情况下，应能结合本地的实际情况，制定主要促进当地发展的总体战略和制度，设计执行有利于区域经济发展的各种机制。 

　　(2)推进区际间的创新联系。通过鼓励区内行为主体与区外的高校、科研机构、企业、中介服务机构等进行积极联系，开展各种形式的知识交流与合作，可以有效克服区域创新资源不足的局限，充分利用区域之外的资源为区域的创新发展服务。如深圳市政府从2004年开始安排专项资金，用于资助深圳企业于海内外的科技合作，鼓励企业通过各种方式进行海内外科技交流；深圳市政府出资建设留学生创业大厦，每年还安排3000万元用于资助出国留学人员到深圳从事高新技术项目的研究开发，这些措施极大地鼓舞外来人才到深圳创新发展的热情。所以，地方政府应通过一系列政策和措施支持区内区外的相互联系，以形成了高效的区际创新网络，提高区域创新水平。