经济学论文：国际经济组织对国家经济主权的影响分析

　　 

　　国家经济主权是国家主权的一部分，对经济主权的要求是发展中国家在长期争取主权的斗争中逐渐提出的。半个多世纪以来，不少已经取得政治独立的发展中国家实际在经济上仍然受控于殖民主义列强，他们在主权形式上虽然具有政治独立性的一面，但却存在着经济主权与政治主权严重不平衡性。在此期间，发展中国家越来越清醒地认识到，政治主权与经济主权是紧密不可分的，政治主权是经济主权的前提，经济主权是政治主权的保障。"在国际经济法律关系中，国家主权的表现形式是一国政府在对外经济活动中的自主决策权。在一国国内，这种权利表现为对外经济活动的管制权和制定对外经济法规的自主权；在国际层面上，这种权利表现为自主参与国际经济活动的权利。" 

　　现今国家主权理论的趋势是：更加注重、强调和突出经济主权，把"经济主权"概念和原则与固有的"政治主权"概念与原则并列，在坚持传统国家主权原则的同时，也对主权原则的内涵做出了更为丰富的理解与提升，促使经济主权原则在国际社会中得到日益广泛的认可。"不仅使得这个原则得到巩固，而且使它还有所发展。最明显的是，国家主权已经不再限于政治方面，而扩展到经济方面，甚至文化方面，经济主权的概念已经开始树立起来了。" 

　　综合国内外学者的概括，有学者认为国家经济主权的主要内容"包括六个方面，即国家对本国经济事务的自主权、国家对其境内的自然资源的永久主权、对境内外国资产实行国有化或征收权、对外资的管辖权、贸易秩序管制权、国际经济事务的平等参与权和决策权。"本文仅选取国家经济主权内涵中的"国家独立自主参与国际经济事务并受国际经济组织政策影响"一面展开论述。 

　　对国家经济主权受国际经济组织影响的评析。国际经济组织视野内的国家经济主权集中体现于国家在国际经济事务的平等参与权和决策权，这种影响主要表现在如下几方面： 

　　第一，通过广泛吸收成员国扩大自己在国际上的经济影响力，从而直接或间接的影响到成员国甚至非成员国的经济主权。现在全球性的国际经济组织中影响力最大的有三个：国际货币基金组织(以下简称IMF)、世界银行集团(WB)、世界贸易组织(以下简称WTO)。截至笔者成稿时止，IMF有185个成员国；国际复兴开发银行(IBRD)拥有184个成员国；国际开发协会(IDA)有163个成员国，国际金融公司(IFC)有175个成员国，多边投资担保机构(MIGA)有158个成员国，国际投资纠纷解决中心(ICSID)有134个成员国；WTO有151个成员方。成员的众多无疑体现出各国对该组织的重视程度，它们制定的政策也普遍反映了各成员的协调立场，从而使得在国际范围内遵循一种普遍原则，以往个别国家在国际交往中的特立独行逐渐被这种广泛而普遍的作法所同化。 

　　第二，国际经济组织通过制定一系列的国际规则，对成员国产生国际条约义务上的约束，成员国通过对经济、财政、金融、货币等政策的比较研究，在保证金融稳定的前提下，使本国金融体制与国际相衔接，从而使得国家为履行条约义务而影响某些经济政策的制定。例如，国际货币基金组织作为世界上最重要的国际货币金融组织，有权在汇率与支付及其他有关方面对成员国的某些政策与做法施加影响，从而对国际金融和货币事务中的行为加以约束。 

　　第三，特殊情况下，国际经济组织对一国的经济援助直接影响到该国的经济主权。例如，国际货币基金组织在成员国发生国际收支危机的时候，会采取提供援助资金、稳定市场、纠正国际收支失调等具体措施。这种经济援助势必要求该国对自己的经济主权做出一定的让步。实践表明，有关国家也都做出了经济、政治上的让步以换取足够援助来维持自己的经济稳定。 

　　第四，国际经济组织的内部决策机制常常导致经济实力较弱国家的经济主权容易受到削弱。笔者将在下文详细论述。 

　　 

　　二、宏观层面下IMF政策对国家经济主权的影响 

　　 

　　(一)积极影响 论文联盟http://wWW.LWlm.Com

　　IMF作为当今世界上最重要的国际货币金融组织，其政策的制定往往直接影响到一个国家经济主权，这种宏观方面的影响主要是基于IMF自身的宗旨对成员国进行必要的评估与监督。 

　　在评估内容方面，IMF以过去一段时间内的世界经济发展状况为依据，旨在对过去状况进行评价并对今后一段时间内世界经济发展提供指向性意见。一般每年的5月和10月都会由执行董事会和理事会临时委员会发布世界经济发展研究报告--《世界经济展望》(WEO)，对成员国当年及下一年的经济形势做出预测，对国际货币制度有重要影响的国家政策进行协调。这就是IMF对世界经济形势的信号显示功能。因为关键宏观经济变量的预测数据是公开的，所以依据这种指向性意见，一方面，成员国可以比较国内的经济发展政策与宏观经济稳定的目标是否一致，是否符合当今世界经济发展潮流，并根据此分析调整国内的经济政策；另一方面，IMF可以通过评估工作在金融风险的萌芽阶段就发出信号帮助成员国及早采取纠正性的政策措施。 

　　在监督方面，IMF把监督工作重点放在金融体系、资本账户变化、薄弱的金融治理以及公债和外债管理。近年来，IMF不断开发更好的分析工具，利用这些分析工具来评估储备充足性和容易受危机打击的程度。而且还努力将金融市场所有有关的发展情况纳入其监督活动。一方面，鼓励成员国提高本国的经济政策与金融发展状况的透明度(如公布关于外汇储备、相关债务和短期外债的数据)以便让公共部门和私有部门做出更有依据的决定；另一方面，IMF也经常公布受到支持的成员国的经济发展政策、组织自身的公共信息以及对自身的批评和建议等等。 

　　 

　　(二)消极影响 

　　IMF在履行其监督、贷款职能时并非想象中的那样公平、公正，在实际操作中往往存在着对国家经济主权的削弱嫌疑。这主要表现在以下几方面： 

　　第一，经济领域监督范围的不合理扩大化，导致一些并非国家愿意让渡的经济主权受到干预。一向以监督国际货币体系运行为己任的IMF，在现实中已将触角伸向与被援国经济有关的各个重要领域，不仅监督一国的财政预算(波兰等东欧国家以及东南亚金融危机时的泰国的预算制定)，还研究东亚一些国家市场化进程中的问题并提供"改进意见"，这些所谓的"改进意见"多是要求实现完全的市场私有化。 

　　第二，监督范围无理地扩大到经济领域以外，导致国家主权受到干预。IMF本应该仅限于经济、金融领域的监督，但有时却直言不讳地批评某些发展中国家军费开支过大，声称将根据裁军方面的举措决定其受援助的额度。这些成员国为了获取资金援助，不得不服从IMF的各项要求和命令。IMF俨然成为了一个凌驾于主权国家之上的世界政府。 

　　第三，对被援国施加苛刻的受援条件和义务，导致被援国经济主权被削弱。从国际经济组织的规章制度来讲，获得贷款必须符合贷款机构的贷款条件并不为过，然而基金组织却常常在被援国危急情况下提出苛刻的援助条件，难免有趁火打劫之嫌。以俄罗斯为例，1998年金融危机期间，IMF在决定对俄罗斯进行资金支援时就提出了一整套的附加改革方案，这是明显的干涉内政，虽然俄最终接受了这一附加方案，但很明显强化了对IMF的不满。东南亚金融危机时的泰国也同样如此，IMF给其贷款以实行经济稳定计划，但条件是由它监督泰国的财政预算，要求泰国进行改革并实行企业私有化。泰国认为IMF提出的条件过于苛刻，因此与其讨价还价，由此延误了一段时间使危机恶化，直到后来全盘接受条件后经济才有所好转。再比如韩国，IMF也提供贷款帮其渡过金融危机，但韩国必须接受的条件是：削减政府开支、减少进口限制、保证政府不干涉中央银行工作等。实质上这些国家的经济主权已受到了削弱。 

　　第四，对不同国家提供的援助积极性不同，导致国家主权在国际社会上的不平等待遇。IMF一直以来的贷款记录明显表现出美国在IMF中的利益与优先性。以墨西哥金融危机与泰国、俄罗斯的金融危机中IMF的反应差别为例：1994年12月20日墨西哥发生金融危机，美国于1995年1月12日就做出提供经济援助的积极反应，并且向IMF及时提出了贷款要求，IMF及时向墨西哥发放了贷款援助。与此形成鲜明对比的是，泰国1997年7月2日发生金融危机，IMF迟迟不发放贷款。 

　　第五，经济强国自身的意志常常影响IMF，并且通过IMF政策强加于其他国家，这是霸权主义在国家经济主权领域内的表现。以人民币升值为例，美国财政部2005年11月28日公布的2005年下半年度汇率报告中没有将中国界定为操纵汇率国家，但是希望中国继续采取措施使汇率制度具有更大弹性。报告认为中国的汇改政策实际意义和效果不大，并措辞严厉地给出5个月的观察期，即如果在2006年4月之前人民币汇率未能更灵活浮动，将考虑在下一期报告中将中国列入货币操控国。报告中还要求IMF加大对中国的施压力度，希望IMF加大努力敦促中国采取更灵活的汇率制度。同时呼吁IMF合作，共同撰写有关汇率问题的报告，并且还将探讨如何改革IMF汇率监控程序。受美国影响，IMF执董会2007年6月21日左右通过《对成员国政策双边监督的决定》(简称《决定》)，以此替代1977年制定的《关于汇率政策监督的决定》。汇率政策原本是一国的经济主权，即使两国通过协商进行汇率政策的变动也只是两国之间谈判和利益协调的结果，然而强国却将自身意志强加于IMF并通过其政策形成普遍的条约性义务，一方面说明强国推行的霸权主义影响到国家经济主权领域，另一方面也说明IMP的非独立性。 

　　第六，IMP高层人员背景直接反映出IMP在履行职能时的一种利益倾向，政策的做出也多符合这些国家的利益。IMP总裁的最终当选，往往是由美、日、欧之间的相互协商决定的。现在已经形成一种默契：世界银行的行长一般由美国人担任，而总裁的头衔总是落在欧盟成员国所欣赏的候选人中。笔者经过统计，IMP成立至今的10位总裁中，有五位来自"七大工业国"国家。为了维持这种任命的"平衡"，副总裁按照惯例通常由美国人担任。不仅如此，对于所有高级官员的任命来说，美国的赞同都非常必要。虽然IMP政策的出台依靠的是投票权制度，但其高层人员的背景势必对政策的做出产生不容忽视的影响。 

　　 

　　三、微观层面下IMF政策对国家经济主权的影响 

　　 

　　这里谈到的微观层面指的是IMP的投票权制度。通过上面宏观层面的分析可以看出，IMP主要通过评估、监督和政策的制定对国家经济主权产生影响，虽然IMP并非一个完全按照投票进行运作的机构，它的大部分决策都来自于执行董事会的会议精神，但许多主要政策的出台仍要经过《基金协定》规定的投票表决制度，因此在微观层面对IMF的投票权制度进行分析从而揭示其对国家经济主权的影响是十分必要的。 

　　 

　　(一)投票机制概览 

　　IMP的投票制由份额分配和投票权两方面构成。IMF很像一个国际性的股份性金融机构，参加IMF时每个成员国都要交纳一笔钱，这笔钱被称为"份额"。份额(quota)以SDR计值，是每个成员国向IMP认缴的一定数额的资金。每个成员国的份额由IMP的份额公式计算得出。它由成员国的国内生产总值、储备余额、平均进口额、出口变化额以及出口占国内生产总值的比例决定。在最多不超过5年的时间里，理事会会对成员国的份额进行检查，根据世界经济发展和成员国之间经济地位的变化决定是否建议调整一些成员国的份额大小。此外，每个成员国亦可以按照本国经济形势的变化随时申请调整份额。份额在IMP中有极其重要的意义：首先，份额决定了成员国投票权的大小。因为基本票只占总票数的很小一部分，因此成员国的投票权基本上与其份额规模直接相关。其次，份额决定了成员国可以获得贷款的最高限额。基金组织协定规定，每个成员国根据备用信贷和中期贷款安排向基金组织的借款累计不得超过其份额的300％。最后，它决定了一国可获得SDR分配的数量。 

　　每个成员国有250个基本投票权，成员国每向基金组织认缴10万个SDR，基金份额即增加1票。另外，凡截至投票日，从基金普通资金中净出售的该国货币每40万SDR应增加1票，而净购入的该国货币每40万SDR应减少1票。 

　　 

　　(二)对投票机制的分析 

　　第一，美国的单边否决权对IMP政策的影响。从图中我们可以看出，"七大工业国"占有44.5％的投票权，而在2007年，全部发达国家直接或间接控制投票权重超过60％，发达国家在IMP重大事务上的决定方面拥有绝对的优势。其中，美国在份额分配中所占的比重是17.09％，是居第二、第三位的日本和德国的三倍左右。基金协定规定，某些重大决定(例如份额调整和特别提款权分配)需要理事会85％的特殊多数赞同(Special Majority Agreement)，还有一些重要决定(如使用资金费用的决定)需要70％。如果它联合日本、德国、英国、法国之中的任何三个，就可以对任何需要特别多数通过的决议实施否决，使得它即使不能使自己满意的方案通过，也能轻易地否决它所不满意的方案。这实际意味着赋予了美国单边否决权。实际上，遇到有争议的问题时，甚至包括一些最基本的关于贷款的决定，通常都要尊重美国的意见。 

　　理论上来讲，德国、法国以及英国，分别占有5，99％、4.94％，4.94％的投票权--完全可以联合起来达到行使否决的目的，但是，欧洲国家通常并不在IMP中协调各自的立场。与此相似，发展中国家也完全可能做到但也从来没有实现过集体否决某项决议。因此，美国就成为实际上具有有效的否决权的惟一国家。 

　　第二，发达国家的联动情况对IMF投票的影响。必须有85％以上表决权赞同方能实施的事务不断增多，以中日韩为首的东亚国家在IMP中份额比例为11.22％；欧盟在IMP的份额比例为19.458％，由数字看来，欧洲国家的整体份额超过了美国，因此对美国造成致命威胁的并非亚洲国家，而是欧洲'国家。所以美国并不总是孤立地发表自己的观点和投票。相反，它通过提供各种刺激手段和寻求联盟支持的方式发挥自己的影响。几个例子可以证明： 

　　1972年，美国和其他"十国集团"(Group-10)12的成员为了达成《史密森协议》。"十国集团"一直保持基金组织总投票权的50％以上，控制了基金组织一般事务的决定权。1985年美国就通过这一机制迫使日元升值。 

　　另外一个有利于维护美国利益的机构是八国集团(G8)。八国集团达成的共识和做出的承诺并不具有法律效力，但是与会各国将其在其它国际组织和场合积极予以推行，直接影响其它国家的经济和政治发展。 

　　第三，美国国内政策对IMF投票的影响。美国在IMF中的资金比重确实导致了它不可低估的影响，而在IMF面临政策转换时美国的影响力进一步得到放大。例如，至少每五年，都要对IMF认缴份额进行重新审议，任何需要增加资金的决定都要得到85％的绝对多数票，实际上就是取得美国的同意。而且，在美国国内，增加IMF的资金份额还需要取得国会的批准。因此，每次关于份额的重审，都相当于美国对IMF的一次细致检查。上文提到的美国财政部关于人民币升值的态度最终实质上是影响到了IMF的汇率监督政策。追溯过去，20世纪90年代，国会就试图通过基金的"限制条款"对工人权利、私营企业的作用、人权以及军费等议题施加影响。美国财政部是另外一个可以对IMF决策构成相当大制约的因素。由于美国是领先世界的金融市场的大本营，美国财政部的态度可以决定任何一项需要金融市场参与的IMF决策的命运。 

　　现在，美国不仅反对把特别提款权的分配与对发展中国家的援助联系起来的建议，而且反对适当增加特别提款权数量的建议。 

　　 

　　(三)对基金份额分配合理性的质疑 

　　第一，应该增加份额计算的参考因素。份额由成员国的国内生产总值、储备余额、平均进口额、出口变化额以及出口占国内生产总值的比例决定。而有些人口大国所占的份额与人口小国所占的份额相比明显失调，比如墨西哥的现有投票权是31，778票，而人口比它小八倍的比利时的投票权是46，302，按人口比例划分远远高于墨西哥。因此应该把人口因素计入份额的计算标准。 

　　第二，经济联盟体因素。欧盟中的十二个国家拥有28.3％的基金份额，而如果以这些国家的贸易额来计算，它们占据的份额大致为16.9％。因此，有专家提出，"应该把欧盟内部贸易从配额计算中扣除掉(这对一个经济联盟体来说是应该的)，那样的话欧盟的总配额和投票权就会下降约9个百分点，把这9个百分点分配给其他成员国"。 

　　第三，提升基本票作用。基本票用于保护较小国家的利益，然而份额整体的连续增长使得基本票比例降低，从1945年的11.3％降低到2％，小国家使用基本票的作用微乎其微，因此，有专家建议通过一系列以购买力平价计算的GDP份额(88.7％)与基本票份额(11.3％)的加权平均值重新分配选举权，从而使基本票回归到1945年的水平。 

　　 

　　四、结语 

　　 

　　IMF作为当今国际上最有影响力的国际货币金融组织，对国家经济主权的影响是显而易见的。从上文的分析可以看出，IMF政策的出台受到经济大国的影响，它们利用本国强大的经济实力以及依靠举足轻重的份额和投票权地位影响着IMF，从而影响到其它国家的经济主权。然而，IMF最新的份额调整表现出了这样一种信号：美国的份额比例逐渐下降，而中国的份额比例有所提升。这表明中国在该组织内的地位在不断提高，对经济主权的影响也渐渐朝着有利于我国的方面发展。IMF内部仍然存在诸多不完善和不合理之处，可喜的是它自身也注意到了这些问题，同时也在各专家的研究下进行不断改进和改善，希望有一天它能在对国家经济主权的影响方面表现出更加积极的一面。