经济学论文：基于新制度经济学视角的公共事业单位绩效评价

 一、问题的提出
　　社会发展离不开公共经济部门所提供的公共产品。公共事业单位是公共经济部门的主体。由于我国公共产品供给与需求之间存在的差异，公共事业单位的发展和改革近年来受到了各方关注。
　　市场经济中，公共经济部门与私人经济主体相对。两者的运行均需要一定的经济资源，但两者的经营目标和管理方式存在差异：私人经济主要以利润作为目标，具有自利性；而公共经济部门则需更多地考虑公共目标和社会利益，具有公益性；前者多提供私人产品，而后者多提供公共产品。
　　在公共产品的生产中，由于外部性和生产的规模要求等，对于社会公众的公共产品需求，由于私人经济的资本、技术和人员等的限制，需要由政府进行提供，形成第一层次委托代理关系；从社会分工的角度，政府设立或委托公共事业单位来提供相应的公共产品，以节省社会成本，此时形成第二层委托代理关系。
　　如图1所示。
　　这种委托代理关系的形成是随着社会化大生产和市场经济规模扩大等出现的一种有效的分工，这是公共事业单位赖以存在的基础，依靠代理合约来维系，并由此产生了权力和责任的重新分配。
　　显然，公共事业单位为完成委托者委托进行的所有活动均为两者间的交易。在委托代理关系中由于双方信息不对称和委托代理合约不完全等容易出现道德风险和逆向选择等情况，导致这种分工的有效性不完全，不能实现委托人的委托目标，笔者将其定义为代理失效。
　　产生代理失效的主要原因在于人的有限理性--公共事业单位的组织行为最后都需归于具体的行为人，人的行为会影响到组织的决策和绩效。新制度经济学认为，人是具有双重动机、有限理性和机会主义倾向的"有限理性经济人"[1-2-3]。即使面对全部信息，"有限理性经济人"由于偏好、动机、对风险的判断和对信息的理解差异及其与组织目标的不完全一致，会导致道德风险或逆向选择，影响到公共事业单位的发展及组织目标的实现。现实中人们往往试图明确界定委托代理关系，但这往往难以实现，因为人们不能穷尽所有的情况并在合约中加以说明，即使在极端情况下能够这样做，为此付出的努力等也将形成不能忽视的"交易成本"。由于公共事业单位产品的公益性及其特殊的组织结构，公共事业单位在提供公共产品的过程中使得其较一般私人经济主体发生代理失效的可能性更大。
　　通常，"重复博弈"和"声誉机制"被用于防止代理失效[4]。当委托代理双方能保持长期关系、并建立起足够的信心时，双方通过重复博弈，可以降低或减少"交易成本"，但前提是在长期考察中代理人和委托人都持续、一贯地坚持，并足够理性，否则，由于人的有限理性和投机性，使得这种"重复博弈"，通过时间来验证结果可能变得不确定。至于"声誉机制"，其形成需要稳定的环境和时间，以便"有限理性经济人"能够确认"声誉"符合要求从而做出选择，因而存在局限性。公共事业单位的经营管理中，需要其他制度或机制作为补充以避免"代理失效"情况的发生。
　　二、公共事业单位建立绩效评价制度的新制度经济学分析
　　威廉姆森和马斯滕[5]认为，制度使得人们的行为具有可持续性和可预见性，从而降低人们对交易结果的不确定性。不同制度下交易成本不同，效率也不相同。阿罗[6]指出，如果经济运行成本是高昂的，那么整个经济体系就不可能获得良好的绩效；人的机会主义本性增加了市场交易的复杂性，影响了市场的效率，制度对于激励人们避免机会主义或防止机会主义出现是非常重要的，此时交易成本就演化为经济制度的运行费用而非其他，从而降低了单笔交易成本。可以推论，在制度环境中人及人之外的环境、制度、人的动机（激励）、行为及人的状态间的关系就如图1所示。代理合约是其中之一。
　　由科斯第二定理可知，当市场存在交易成本时，产权制度的安排至关重要[7]。威廉姆斯认为，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利；产权安排确定了每个人对于组织资源行为的规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本，产权成为一种社会工具，它们能事实上帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。当然，产权制度的建立是有成本的，只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们才有动力（或激励机制）去制定规则和界定产权。不同产权制度具有不同的建立和执行成本，人们需要在正式的产权制度如"物权法"之类的法律和非正式制度如一般管理制度、规则等之间进行选择。
　　如果公共事业单位建立绩效评价制度，公共事业单位将因自身绩效的好与坏，承担相应的责任，获得相应的激励，得到更多或更少的经营资源等，从这一角度看，公共事业单位的绩效评价制度在本质上是一种产权制度。而由于绩效责任不明确导致将行为人应承担的责任或应享有的权益没有明确界定而产生外部性，建立绩效评价制度的实质也是将组织目标实现的外部性内在化的过程。因而建立绩效评价制度，有利于公共事业单位保持代理有效性。
　　在存在代理失效的情况下，公共事业单位建立绩效评价制度是否是经济的，或者说是否对代理失效有作用呢？以系列1表示投入成本建立绩效评价制度后的交易成本，系列2表示没有绩效评价制度的交易成本，如图2所示。
　　因此，在以绩效评价制度为必要的制度补充时，可以节省公共事业单位的交易成本，促进交易发生，减少或避免代理失败情况的发生，因为对于代理者而言，当与委托者目标一致的交易发生后，结果是可预期的，从而有利于提高公共产品的供给效果和效率，扩大社会福利，实现公共事业单位建立的组织目标。