经济学论文：公正运作还是迁就既得利益：中国住房体制改革政策的反思

 

　　在这样的背景下，中国 目前 正在进行的住房体制改革，究竟是在改革的名义下，又一次照顾既得利益者，造成更大的社会不公、引发更多的社会矛盾呢，还是尽可能地体现社会公平的原则、适当扭转以往公房分配不公留下的种种弊端，这是房改能否真正成功、收效的关键。笔者认为，在现有公房分配不公、各单位"房情"不清的现状下，仓促实行公房私有化的办法，存在着诸多弊端；房改的最终目标应当是实现"大家有房住"的良性运转体制，而目前推行的低价售房办法，不仅无助于解决房荒问题，而且为今后进一步的房改设置了种种障碍。 

 

　　1.现有公房的房情混乱、分配不公 

 

　　城市居民居住的公房属于公有财产，住房体制改革不应成为各单位借出售公房而敛财聚钱的手段，它应该考虑到住房的公平分配；而要实现这一目标，就需要公正的操作；要真正做到公正操作，第一步就应当是公开"房情"，公开是公正、公平的前提。 

 

　　中国房改进展迟缓的原因之一就是"房情"不清，各单位对究竟有多少公房缺乏准确可靠的统计。除因各单位房管部门的资料混乱外，还有其他因素的 影响 。例如，不少单位的历任领导都拥有在位时私下留用的公房，不仅普通员工不知情，就连其继任者也不清楚此类公房究竟有多少、分布在何处。又如，各单位的公房中往往有非本单位的人居住，包括有权势的房管、公安、公用事业等部门的人及其他"关系户"，领导及部分职工的子女或朋友，秘密承租的人（即单位及其职工私自将公房出租给他人居住或经商），以及已调离本单位的职工等。究竟全国各单位的公房里有多少居住者为非本单位职工，是很难统计的，很可能高于5％。 

 

　　以往的公房分配办法也导致了严重的分配不公。各单位的公房建房资金来源复杂，产权归属含糊不清，最后变成了事实上的单位"所有"。在这种情况下，几乎每个单位的住房分配都有分配不公的问题。这首先是因为上述的"房情"不清，即本单位的住房总量和分布情况不对员工完全公开；其次，在分配公房时，不仅各单位制定的分房办法、标准不同，甚至同一单位前后时期的办法也不一样，由于分房办法变化不定，造成了住房分配中有很大的随意性；再次，分房过程中往往还有一部分是"黑箱作业"，有部分住房是由单位领导和房管人员私下派分，这些拥有权力的人根本不受公开的住房分配办法的约束；最后，在各单位分房过程中共同存在着一个问题，即分配原则（或打分办法）中偏重照顾年资和男性，使得年轻或女性职工往往受到不同程度的歧视。 

 

　　笔者认为，在这种公房占用一片混乱的情况下，要推行住房体制改革，其前提应该是，各单位先进行本单位公房及其居住状况的普查，然后公布普查结果。尤其有必要公布以下几类情况，即单位领导占有和实际居住着多少公房，哪些非本单位职工居住着本单位的公房，本单位职工中家庭人均居住面积最高组的情况，以及住房困难户的情况等。可以由职代会或工会组织住房普查并公布结果，通过在"阳光"下公开"房情"的手段，既暴露以往公房分配不公的现象，也可通过住房体制改革缓解这一矛盾，还可避免让过去在公房分配中以权谋私的人又一次利用公房私有化占大便宜。如果缺少"房情"公开这一环节，公房私有化就是"黑箱作业"，成了便于以权谋私者将多占公房"合法"私有的捷径。 

 

　　2.出售公房中的种种弊端 

 

　　目前推行的住房体制改革中，最主要的一环就是向住户出售公房。国务院房改办的一位人士指出，公房出售的关键在于公平，而原有的住房分配不公可能引起一系列问题。[1]笔者认为，无论是以标准价、成本价、还是以所谓的市场价出售公房，都有诸多的不合理、不公正之处；房改的任务首先是要解决公有住房分配不公的问题，但现行的售房政策实际上却加剧了这个矛盾。 

 

　　在土地国有的状况下，没有真正的地价，因此也不可能形成住宅的真正的市场价格。目前，城市住宅以公房为主，各单位出售公房时，都想尽可能照顾本单位住户的既得利益，又要考虑到现行的工资制度和员工的收入水平。在这种情况下，各单位出售公房时的房价是必然偏低的，出售公房只不过是公有住房资产的变相流失和对住户的福利性"大馈赠"。也可以说，中国目前几乎不可能制定出一个合理、公平的房价，使国家、单位、有房户、无房户的利益都能兼顾到。况且，对目前售房所得的收入究竟该如何使用，政府既未作规定、也未监督检查。售房收入的实际流向处于无序状态，多半成为各单位"小金库"的额外财源，然后再用于福利性开支。大批公有住宅被出售了，国家几乎毫无所得。有房户得到了新的实惠，至于无房户今后如何能得到相应补偿，则好象被忘得一干二净。 

 

　　由于公房售价低，近年来各单位都争相向住户出售公房，它们一方面降低房价，另一方面给予住户种种折扣优惠、甚至向职工提供购房补贴。一些有权有钱的单位甚至高价买来公房，再低价"半卖半送"地给职工。这样出售公房不仅导致公有的住宅资产大量流失，而且实际上是以住房体制改革为名的一次大规模福利分配。由于这是一次性分配，不少人都视之为"最后的免费晚餐"，都想抓住机会"捞一把"。结果，过去多占房者现在得利更多，这虽在短期内换来了得利者的叫好声，但今后必然引起无房者的严重不满，引发更大的社会不安定。 

 

　　如果这次出售公房后确实停止福利性分房，那么，这对目前无房、今后需要住房的人是非常不公平的。首先，这是因为低价售房使既得利益刚性化了，即过去得到福利性住宅的人的既得利益被承认了，而尚未得到这一福利的人的权利却被剥夺了。除非目前公有住宅的售房价格合理，并且无房或缺房者能从对有房者的售房收入中得到必要的补偿，否则，这种出售现有的福利性住宅、减少或停止今后住宅的福利性分配的做法，不仅会使有房者与无房者之间、缺房者与多房者之间分配不公的现象由隐性转为显性，而且会使分配不公的程度进一步扩大、今后可分配的公房资源减少。实行这种办法后，年轻的职工承担着单位今后 发展 的重任，却既得不到住宅的福利性分配、也无力从市场上买到住宅；而老职工已经或行将退休，他们过去享有福利性住宅，现在通过低价买房又得到一次隐性福利补助，今后也不必再为住宅支付费用。这必然造成今后新老职工之间越来越严重的冲突。 

 

　　其次，现有公房被出售之后，将加剧单位住宅管理上的困难和新老住户之间的冲突。例如，一个职工购买了本单位的公房后，如果离开了该单位另谋职业，他的住宅所有权是否仍然有效，就成了棘手的难题。如果他购买公有住宅后真有所有权，那原来出售该住宅的单位就无权强迫他离职后必须出售该住宅；如果他一旦离职、对住宅的所有权就立即失效，那他实际上化数万元所买来的只不过是该住宅的使用权，而他作为在该单位工作的住户、本来就 自然 拥有这种不可剥夺的使用权，不应该再化大笔资金去买它。倘若职工们发现，在所谓的"出售公房"过程中，他们买到的只不过是本不必买的住宅使用权，就会发现这个所谓的"卖房"政策实际上是一个通过单位向职工强行征收住房"捐款"的花招。同时，职工买下本单位的住房后，会因各种原因让子女继承所有权，或将使用权转让给亲属朋友；结果，本单位的一部分住房必然被与本单位无关的人占住，而住宅的日常管理仍然要靠原来拥有该住宅的单位，在本单位职工住房紧张的状况下，这无疑会引起一系列本单位住户与非本单位住户之间的矛盾。 

 

　　再者，现行的售房计价 方法 也加剧了社会不公，扩大了有房者之间以及有房与无房者之间的矛盾。例如，北京市的公房出售办法中规定，房价按竣工年数每年折旧2％、每一年工龄优惠12元。[2]这样的计价办法明显地倾向于有既得利益的"高年资者"。例如，如果一位高年资者住的是25年房龄的旧房，且夫妻工龄之和达到80年，则适用于他的房价是负数字号（4）{[3]，即他不仅不用花钱买房，单位还要为他愿意继续居住这所住宅倒贴钱，这岂不怪哉！为了既尽量照顾既得利益、又防止真的出现负数房价，北京市又不得不作了每平米售价不得低于200多元的规定。然而，如此低的售价简直就是对售房政策的嘲弄。按照北京市的房价规定，一位年轻人若住的是新房，则他因年轻而没有工龄优惠，又因新房而没有房龄折扣，这样，一套50平米的房子至少要花5万元。与高年资者相比，悬殊惊人。如果再考虑到高年资者所住公宅往往房龄虽老但质量不错、且位置接近市区，则这样的售价差异就显得更加不合理了。 

 

　　特别需要指出的是，房龄优惠和工龄优惠进一步强化了不合理的既得利益。因为，对于高年资者来说，他们已经几乎免费地住了多年或一辈子公房，现在再以特低价将所住公房"售"给他们，实质上是送给他们一笔可观的、供子女继承的、会带来丰厚利益的不动产。从购房者收入的角度来看，不管年资高低，人均收入水平的差异是很小的，高年资者和低年资者的购买力其实差不多；高年资者若在有生之年不能存够买房的钱，则理应由将来继承不动产的子女支持，而不应由单位补贴。况且，工龄优惠是难以量化的，因为工龄并不等于贡献。现在北京市确定的12元工龄优惠标准，究竟依据是什么，也不得而知。实际上，这种突出工龄优惠的做法，并没有真正的 经济 上的理由，只不过是政策制定者想要迎合既得利益者的需要而已。 

 

　　在目前的土地国有和单位管房的体制下，所谓的购买公房，其本质是把今后几十年所有的房租一次付清。还有人指出，现行的售房政策存在着重大隐忧，因为目前多数买房者只买到了使用权、而没有所有权，也基本上没有处置权。[4]这样，住户买单位的公房和买市场上的商品房，有非常大的差别。买来的公房表面上产权归己，实际上并不是、也不可能是真正的私房；非本单位的职工居住在内，其住宅的维修管理还是离不开该住宅的原所有单位。在单位所有制没有真正消失之前，单位的住房管理体制的单项改革是难以突破的。今后这批售出的单位公房一旦上市交易，还会引发一系列与单位所有制之间的矛盾。