经济学论文：新农村建设是一项基础性的社会建设工程

 　 内容 提要： 社会 主义新 农村 建设是解决"三农" 问题 的重大战略部署，而"三农"问题是在 中国 社会 发展 进入又一个重要转型期的 历史 背景下突显出来的社会发展协调问题，其核心议题是农民的 现代 化问题。这种历史背景决定了新农村建设必然是中国社会现代化建设的重要环节，是农村纳入现代社会的重要历史过程。解决这一问题将有助于实现近年来中央提出的一系列社会建设目标，因此，新农村建设是一项基础性的社会建设工程。

　　关键词：新农村建设，社会建设工程

　　社会主义新农村建设，是党中央按照 科学 发展观的要求提出的在新时期解决"三农"问题的重大战略部署，而"三农"问题从根本上讲，是在中国进入又一个重要的社会转型时期的历史背景中突显出来的社会协调发展问题，其核心议题是农民的现代化问题，在社会建设和管理的框架中，集中地表现为"城乡关系"问题和"农民的社会身份确认"问题，从现实和制度建设的层面看，这两个方面是密不可分的，后者是认识和解决前者的关键。当前社会转型从多个层面构成了新农村建设的现实基础，决定了新农村建设的特性和目标。因此，客观地 分析 和认识当前中国社会发展的基本特征和运行 规律 ，是准确把握新农村建设的实质、科学制定新农村建设规划的前提。

　　1.城市化趋势不可逆转，农民的市民化正在成为一个不可逾越的历史过程

　　改革开放以来，中国城市人口持续增长，人口的城市化水平正在加速，1978~1995年的17年间，年均增幅不到0.7个百分点，从1995~2004年的9年间，以年均超过1.4个百分点的速度增长，2004年中国人口的城市化率达到41.8%，已经进入快速发展的阶段。随着加入WTO和国际资本的大量进入， 工业 化和城市化的进程迅速加快。城市中的制造业、建筑业和服务业的迅猛发展对劳动力的巨大需求带动着农村劳动力以越来越快的速度转移到城市产业中，更值得关注的是，从2004到2005年，劳动力短缺现象加剧，表现为区域性和结构性的"民工荒"现象：从珠江三角洲到长江三角洲、华北沿海地区、甚至劳务输出大省湖南和江西等地，都出现了 企业 招工难的问题。"民工荒"现象是中国农村剩余劳动力由无限供给向有限剩余过渡的一个转折性标志。这种现象是中国加入WTO之后出口高速增长和新一轮 经济 增长共同作用的结果。从资源配置角度看这种新趋势对于中国劳动力市场发育具有重要的政策意义，民工荒现象反映了两个趋势：一是城乡劳动力市场一体化程度在加强；二是地区之间的劳动力市场一体化程度在加强(王德文、蔡昉、高文书，2005)[1]。从总体上看，我国农村劳动力转移的基本倾向仍然朝着农村劳动力进入城市的方向发展。另一方面，城市疆界的迅速扩大也将越来越多的农村人纳入到城市中。这些现象表明， 目前 我国的工业化和城市化进程已明显加速，在未来二、三十年里我国将经历一个继市场经济转型以后的又一个重大的经济转型，即工业化和城市化的转型。这一重大转型将不仅使我国的产业结构发生根本性转变，使中国进入工业化国家行列，而且还会从根本上改变过去的城乡二元结构，使中国进入一个以城市人口为主的国家，而在这一转型过程中，农村劳动力的转移就业将扮演主要的角色(关信平，2005)[2]。在社会转型加速的历史场景下，八九亿中国小农正走向其历史的终结点。"三农"问题的根源在于作为行动主体的农民，而农民的出路是无法从农村自身中寻求的，减少农民的数量、实现农民的市民化是解决"三农"问题的主要出路。在当前和未来的几十年里，数以亿计的农村人将会转变为城市人(郑杭生，2005)[3]。这种趋势是不可逆转的，代表了当前中国社会运行的主流方向。在这种趋势中，农民的市民化正在和必然成为一个不可逾越的历史过程。顺应社会发展的这种主流方向，规划新农村建设的目标才符合科学发展观的要求。这种历史背景决定了新农村建设必然是中国社会现代化建设的重要环节，是农村纳入现代社会的重要历史过程。

　　2.农民在非农化的过程中由于城乡二元结构而失落了社会身份，重构农民的社会身份，成为实现社会合理流动，加快农村社会现代化的关键议题

　　一方面在城乡差距、地区差距和劳动力供应市场化的双重作用下，在城市化、工业化的加速进程中，中西部农民正在以前所未有的规模和速度在全国的城乡间、地区间频繁流动，造成了中西部农村的普遍萧条。同时，由于城乡二元结构造成了他们中的很多人"居无定所，流无定向"，"谋生没有保障、发展没有条件"的社会事实，使流动人口的管理成为一个具有全局性意义的议题，加大了社会运行的风险。另一方面，在城市化进程中，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。在现有的制度框架中，失去土地保障的农民被迫沦为一个新的社会弱势群体，变成了务农无土地、就业无岗位、低保无份额的"三无农民"。其利益保护构成了当前"三农"问题的又一个重要层面。2005年，甘肃省农调队在全省抽选了5个县区的10个乡镇、100户农户进行了专题调查。结果表明：如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。在新农村基础设施建设过程中，又将面临新的土地征用问题，如何保护农民利益，使新农村建设的政府投资真正成为利国利民的德政，还须运用适当的社会管理手段，进行必要的制度建设。"农民工的待遇"和失地农民沦为"三无农民"的事实充分证明，城乡二元结构已经成为当前中国城市化进程中社会流动最大的制度性屏障，改革社会管理的城乡二元体制，重构农民的社会身份，诸如平等享受社会保障、获得土地征用过程中的合法权益保障、取消就业中的城乡户口限定等一系列针对农民的社会隔离政策等，把农民的公民权利落到实处，成为实现社会合理流动、加快农村社会现代化的关键议题。

　　3.城乡间、地区间差距不断拉大，构成当前中国社会不和谐的基本层面，而缩小差距的重点在于改善中西部地区农民的生存条件，提高他们的福利水平

　　相关的 研究 表明，我国农村目前在 教育 、文化、卫生和社会保障方面的发展水平，仅相当于城市发展水平的1/3右，如果从发展程度来估算的话，农村社会发展要落后于城市30年，且目前这种差距尚未有缩小的趋势(陆益龙，2005)[4]。就全国的乡村整体而言，乡村之间的地区差距不亚于城乡之间的差距，农村发展的地区差距也非常显著，在基础设施、人口发展、教育、 科技 、文化、卫生事业等方面，东部、中部和西部地区之间存在较大差距。在基础设施、公共服务水平和社会福利水平等方面，东部沿海发达地区农村已经达到中等发达国家的水平，而中西部地区，特别是西部的贫困地区，农村居民享受的公共服务和社会福利水平很少，发展的机会也极为有限。这两方面差距的拉大和不均衡发展，是 影响 当前农村社会和谐发展与稳定的最不利的因素之一，构成了当前中国社会内部不和谐的基本层面。而造成这些的原因除了客观上存在的生产力水平制约因素外，主观方面的原因主要在于人们尚未很好地运用科学发展观的基本原则来规划和指导经济与社会的发展，一些部门和地区在规划、设计、指导方面，偏重于经济效益，忽视了社会、文化的协调发展，尚未认识到社会公平问题的重要性，从而导致在决策和规划当中的偏颇(陆益龙，2005)[5]，在实践的层面偏离了"以人为本"、统筹协调的科学发展观的社会建设思路。因此，作为一项旨在解决"三农"问题的社会政策或社会建设工程，与多年来的农村政策在最终目标上是一致的，在政策含意上是一脉相承的，即把提高农民的物质文化生活水平贯穿始终，也作为考核和评价新农村建设成就的标准；把提高中西部特别是西部贫困地区农民的生存条件和福利水平作为国家投资的重点地区和领域。从这个意义上讲，社会主义新农村建设与近年来中央制定的落实科学发展观，构建和谐社会，实现全面小康的社会建设总体目标也是相一致的，且构成了其中具有基础性的一部分。

　　4.在市场机制、全球化、信息化以及经济发展阶段性特征的作用下，乡村的社会功能和农民的社会角色发生了质的变化，对于这种变化需要予以制度上的支持和必要的限制

　　随着市场经济的全面发展，传统的乡村社会功能受到了深层次的冲击，对于大量长期在外流动的乡村人口来说，家乡已经失去了谋生的功能而只有微弱的保障功能，年青的一代人正在或逐渐变为"边际人"，乡村的共同体变得越来越松散：一方面，社区内部的公共事业无人问津，另一方面，干群关系紧张，乡村与地方各级政府之间关系松散，政府在乡村的动员能力正在下降。在乡村变得更加开放的同时，其社会功能也通过其中的主体--农民的行为而发生了质的变化，从主要以满足其内部成员的生活需要到影响全社会的稳定和发展，影响社会生态环境，成为社会生态圈中一个十分重要的环节。农民将通过提供人们的衣、食条件而影响人口的健康安全，将通过其经营方式或行为而影响着国家或地区的生态安全。因此，农民承担着在诸如食品安全、环境安全、家庭和社会服务安全等方面降低社会风险的功能。由于中西部特别是西部贫困地区特殊的 自然 条件和劳动力的大量转移，中西部农民在环境保护、城市家庭和社会服务方面所扮演的角色也越来越重要，他们对城乡差距的感受也最直接、最深刻，在缺乏有效的制度引导和约束的情况下，所蕴藏的社会风险也更大。以甘肃为例，每年大约外出务工的150万(约占全省乡村劳动年龄人口总数的14%)农民工中，约45%的人在建筑行业就业，23万多(约占16%以上的)人在餐饮和家政服务行业就业，在各类企业、政府机关、机构中担任保安工作的农民工还占一定比例，而且这个比例还在逐年扩大。这种迹象表明，乡村社会在中国社会的基础功能的地位在新的发展阶段通过传统农民的角色转变而再次突显出来。传统角色和社会功能的变化，需要农业、农民和农村对整个社会的进步和人类的命运承担更多的责任，而当前的社会管理体系对这种角色及其责任的确认、支持和限制缺乏必要的制度安排。建立这一制度体系必然成为培育新型农民的基本载体。

　　5.从 历史 经验看，乡村建设是一项系统的 社会 建设工程，重构生产关系是前提

　　作为一项民间的自发行为或社会实践，乡村建设是20世纪前半期 中国 社会建设的主题，而作为一项自觉的 政治 行动，乡村建设可以说是整个20世纪中国社会建设的焦点。从更为广泛的意义上看，乡村建设也是整个"农业社会"建设的主题，但在从农业社会向 工业 社会、城市社会转变的过程中，这一主题尤为突出。

　　在 农村 解决农村 问题 ，是中国近代史上乡村建设的传统路径，如二三十年代 影响 较大的"乡村建设"运动和根据地的"农会运动"，解放初的"合作化"运动，五十年代末的"大跃进"，六七十年代的"破四旧"，改革开放初期的"家庭联产承包责任制"等都是影响较大的、全国范围内的乡村建设运动。其中的一些如"农村合作化"运动和"家庭联产承包责任制"等在 发展农村 经济 ，实现社会进步方面产生了重要的促进作用。但其成功的背景是城乡二元结构不明显且缺少像现在这样系统性的制度安排、城乡差距不大、社会的根本性质和特点是农业社会的前提下实现的。而新农村建设的现实背景在本质上超越了这种传统的社会基础，需要用开放的、系统的、社会学的思路超越传统路径。另一方面，从改革开放以来形成的一些农村建设典型如"华西村"、"大邱庄"、"南街村"等看，一个管理有效的基层组织、一条顺应市场经济运行 规律 的农村经济发展道路、一个具有较高凝聚力的村民共同体是它们共同的成功经验。人力、资源、技术、资金投入作为生产要素，只有通过一定的生产关系组织起来才能转变成为现实的生产力。这个道理马克思在其政治经济学原理中早就精辟地阐明了。

　　乡村治理是对当代世界范围内乡村建设实践的 理论 概括和经验 总结 ，是在以人为本的可持续发展理念的基础上形成的乡村社会建设新模式，这种模式包含三个相互联系的基本目标：一是能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；二是能够提供良好的公共服务，满足村民的服务需求；三是能够有效地管理冲突，具有良好的冲突协调机制。在这样一个基本框架下，不同国家或地区的具体的乡村治理行动则各有特色。欧盟 研究 中心对欧洲乡村治理经验的比较研究表明，欧洲的乡村治理模式，主要突出了赋予农业新价值的理念，在强调可持续发展的同时，重新确认农民的角色与价值，农民被赋予维护世人所赖以为生的大地和提供更高品质的物品的使命，农业在维护环境的价值里突显了其重要性；加拿大纽布朗斯维克省的"新乡村地区治理模式"，针对省与地方管理机构、组织之间在权力、服务和权责方面经常产生冲突的现象，其治理方案的重点是鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府；美国阿拉斯加州具有多元文化与"充权"色彩的乡村治理方案，突出了多元文化、族裔治理与社区发展的特性。在这些经验中， 现代 意义上的、成功的乡村政策应该超越农业本身，横跨多种领域与议题之上。有研究(周运清、王培刚，2005)[6]认为，就中国乡村的现实而言，应当打破地域性社会而重建社区性社会，应根据不同的文化、价值、生活习惯、原住居民村落来重新规划出许多不同文化与民族风格的新乡村组织。笔者认为，就 目前 中国社会发展的趋势看，农民的出路应当是新农村建设最为关键的议题。如何把近60%的人口所生活的农村社会纳入到现代化发展轨道之中，并达到整个社会持续、协调发展？在农村解决还是在城市解决？还是采取一种过渡性的制度来解决？应当在进行了 科学 的社会成本评估的基础上做出决策，以降低社会风险和社会成本。在城市需要、劳动力市场允许、农民有愿望的现实背景下，在农村解决农民的发展问题无疑是不现实的，在城市化进程加速的过程中，这种选择也是不符合社会运行规律的，因此，必然蕴藏着较大的社会成本和社会风险。

　　6.从目标要求看，新农村建设是构建和谐社会的基础工程

　　党的十六届五中全会对社会主义新农村的解释是："生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"。在这一目标体系中，培育新农民、构建新组织、革新共同体形成的规范、以公共产品供给作为形成新的农村共同体的基础等都反映了 时代 的新特点，体现了科学发展观的要求。就当前中西部特别是西部贫困地区乡村社会发展的特征来看，新农村建设的核心之意就是要把农民权利落到实处，而乡村两级组织则是新农村建设的主体，但目前以减负为导向的乡镇体制改革则弱化了乡村两级组织的权力，在使乡村干部无法做坏事的同时，也做不成好事，这与新农村建设的精神是相违背的(申端锋，2006)[7]。因此，明确乡村的社会地位和功能，调整乡村内部的社会结构，赋予乡村组织以独立功能，赋予农民以公民身份和地位，准确定位乡村干部的角色和职责，即在乡村内部形成一种合理的生产组织方式，是激活各种生产要素、提高乡村生产力、实现乡村生产发展、生活富裕的前提，也是当前解决"三农"问题的根本途径。从这个意义上看，新农村建设是针对当前我国农村社会建设中存在的主要问题而提出的以农村社会功能的修复和重建为基础的乡村社会建设行动。其内部目标是重构和修复乡村社区功能，提高乡村社会的管理效能。乡村社会共同体的修复与重建，即是对现有的乡村社会在结构上的解构(铲除、废止)过程和新的结构的建构过程，其目标是形成一种新的结构，以期在新的社会发展阶段，实现对乡村社会既有功能的超越，以满足乡村社会成员在生存、保障、发展方面的需要。其具体的目标应当包括：构建和谐社会(以公共产品供给为社区或社会结构"侵入"或建构手段，修复或重建农民的公民身份和社会地位)、培育公民社会或促进农民向市民化的转化(培育新型农民)、提高农村社会管理效能、促进农村社会权威合理化或合法性(管理民主)、重新确立农民及其经营行为对人类及社会可持续发展的角色和作用(环境整洁、文明农业)。

　　但从目前我国乡村发展现实中存在的问题看，是在社会变迁大背景下的结构性问题，是乡村在工业化、城市化进程中的边缘化现象；从社会原理 分析 ，调整乡村在整个社会系统中的结构位置，既是改善乡村社会功能、提高其适应能力的必然选择，也是促进中国社会完成新的转型，实现更大的社会进步的客观需要。从形成机制上看，"三农"问题也是上级政府与基层政府之间互动的结果，首先是上级通过"分灶吃饭"向下转移事权，最终沉积成为"农民负担"，影响了农村治理；上级继而以农村税费改革来解决农民负担问题，但在基层政府的互动下，这种"倒逼"却演化为"三农"问题，上层只有再次做出回应，将"三农"问题摆上政府重要的议事日程，承担改革农村，提供公共产品的责任(李芝兰、吴理财，2005)[8]。从现阶段我国社会发展的整体性特征看，一方面由于我国经济发展进入了一个较高的发展水平，社会财富的积累允许进一步提高人民福利水平，建立新的社会福利分配体系已具备了必要的经济基础和社会需求基础；另一方面，原有的社会政策、公共产品供给制度、社会福利政策体系造成了城乡居民之间在分享社会财富时的巨大差别，已经到了不利于社会进一步发展，不利于社会和谐的程度。因此，新农村建设从更广泛的社会目标看，是和谐社会建设、公民社会建设、社会管理效能化建设、社会权威合理化建设的重要组成部分，其最终目标应该是实现全社会的健康运行。建设社会主义新农村即是政府按照社会建设和管理的原理和规则对这种需求的主动适应行为。因此，它不是一个孤立的系统或过程，而是以全社会的整体目标为最终目标，以国家的施政理念为思想基础，以中国社会运行现状为现实基础，以各级政府和农民的互动过程为载体，以农民的富裕和发展为标准，以社会原理和社区治理为 方法 论基础的全新的乡村建设行动。它必须顺应社会运行的大趋势、大方向，立足于特定社区的区域特点。因此，它不仅是在新的社会背景下，振兴农村经济、提高政府对农村的管理效能的关键环节，也是构建和谐社会、实现全面小康的一项基础性的社会建设工程。

　　 参考 文献 ：

　　[1]王德文,蔡昉,高文书.全球化与中国国内劳动力流动：新趋势与政策含义[R].中国经济研究报告，2005，(8). 
[3]郑杭生.农民市民化：当代中国社会学的重要主题[J].甘肃社会科学，2005，(4)：4-8. 
[6]周运清，王培刚.全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析[J].社会，2005，(6)：89-103. 
[8]李芝兰，吴理财."倒逼"还是"反倒逼"--农村税费改革前后中央和地方之间的互动[J].社会学研究，2005，(4)：4-63.