经济学论文：简析乾隆时期整顿发展西藏经济的政策措施

 乾隆时期，为了进一步加强中央对西藏的管辖和治理，针对西藏存在的实际情况，曾先后两次对中央的治藏政策进行重大调整和改革，其中在 经济 方面也制定了一系列的重要政策和措施，由于它完全符合西藏的实际，因而对进一步密切西藏地方与中央政府的辖属关系，确立西藏的政教体制，维持西藏 社会 的稳定，促进西藏社会经济的 发展，稳定西南边疆起到了十分，积极的 历史 作用，值得认真加以 研究 和 总结 ，为当今西藏地方的经济改革和建设提供一些有益的启迪和借鉴。 
  
一、清廷首次整顿西藏经济秩序的背景和措施 
  
    清初，通过册封五世达赖和固始汗，承认在西藏建立的蒙藏联合政权确立了中央对西藏地方的统辖权。蒙藏联合政权采取领地分封制来培植社会经济基础，形成了三种领主占有制。新组建的第巴政府普遍推行宗谿制来执行各项政令，并征收田赋。同时，第巴政府又建立了差乌拉的征调制度，确定了由贵族寺庙与直属差民分别按"岗""墩"摊派繇役的"永系"制度。随着历史的推移，这种封建领主制在向顶峰发展的同时，也不断暴露出自身固有的弊端。     
    从18世纪开始，西藏地方内部不断发生战乱，社会经济连续遭到破坏。清廷虽然多次派遣官员和军队进藏平息战乱和恢复经济秩序，但一直未能从根本上解决存在的社会弊端。到1751年清朝授权七世达赖处理西藏政教事务，政教合一的行政体制正式确立后，这种弊端更成为阻滞西藏社会经济发展和进步的主要病症，最终酿成了珠尔默特那木扎勒事件。乾隆皇帝认识到西藏 问题 的严重性和症结的所在，于是在平定了珠尔默特那木扎勒之乱以后，下决心趁热打铁，针对藏政混乱、私人专权、差徭不均、经济停滞等状况，开始整顿藏政。乾隆不断谕令进藏官员，认真制定《善后章程》，对西藏的 政治 经济政策采一次大的整顿。 
    这次整顿改革的主要目的是：突出驻藏大臣的权位，加强中央对西藏的直接管理，赋予达赖喇嘛行政权力，建立噶厦财政机构，推行新的经济措施，维护西藏的稳定和发展。乾隆十六年(1751年)三月，人藏办理善后事宜的策楞等四大臣，根据乾隆关于"西藏经此番举动，正措置转关一大机会，若办理得当，则可保永远安谧，如其稍有渗漏，则数十年后又生事端"，"嗣后必须达赖喇嘛得以主持，钦差大臣有所操纵，而噶伦不致专权"的原则，务必从长远解决西藏问题，会同噶伦班智达等人会奏《酌定善后章程》十三款，得到了乾隆的批准。其中在整顿改革经济制度和措施上，作出了以下重要规定：     
    其一，统一西藏的政教和财政大权。在新建立的噶厦地方政府中，设立专理财政事务的机构"商上"(藏语称喇恰勒空)由噶伦一人负责，下设管理帐目的仔本三人，办理具体事务的商卓特巴五人，各地方也相应设立专门的理财机构。 
    其二，为减轻农奴的徭役负担、合理分配西藏各地的差徭，规定从今以后，必须在西藏噶厦政府的统一领导和统一管理之下，严格"按地方大小，人户多寡，均定差徭"①    
    其三，禁止所有人仗势任意侵占或擅给免差文书，"收回从前滥发之免差文书，减免从前加派差徭。''防止以各种特权侵害差徭的均等，《章程》特别规定"噶隆(即噶伦)、代奔(即代本)等，应公查旧档，除因公劝赏毋庸撤回外，私赏滥免者，并查禀达赖喇嘛撤缴"，凡私自加派的差徭，则应在查清后减除② 
    其四，规定噶伦、代本等在买卖交易差遣中不得依俟官方擅行私出乌拉牌票，以致苦累百姓及农奴。即遇有公事，有必须乌拉之处务须禀报达赖喇嘛发给印信遵行。因为"自颇罗鼐等任事后，凡噶隆、代奔等，差人往西宁、打箭炉、色尔喀马、阿里克等处交易，亦私出牌票，致乌拉派累百姓。嗣后应禁止。"③ 
    其五，噶伦等官员对达赖喇嘛仓库存贮物件不得任意私自取用o"达赖喇嘛仓库，向系仓诸巴专管，公事动用，噶隆等禀明达赖喇嘛代理，启闭以达赖喇嘛印封为凭。"④ 
    其六，倘遇有功之人须减免差徭时，亦须禀明达赖喇嘛及驻藏大臣，酌定赏给后遵行。 
乾隆时期第一次为整顿西藏经济秩序作出的各项规定，虽然在当时对于减轻农奴负担、均衡乌拉差役、缓和阶级矛盾、促进生产力发展和稳定西藏社会秩序等方面起到了一定的积极作用，但是，这些规定还很不完善，也很不彻底。因为西藏社会经济方面存在的重大问题，在根本上是与封建农奴制社会的领主特权制以及这个社会特有的差乌拉制度是密不可分的，所以这次整顿并没有也不可能彻底解决存在的根本问题。 
二、乾隆二次全面整顿西藏经济秩序的背景和《应办理章程十八》     
  
  自从1751年乾隆首次整顿藏事，使西藏社会暂时稳定了三十余年。但是，由于所定章程当时主要着眼 
于解决"藏王"专权之弊，对吏制、经济诸方面只是对一些急需解决的问题作了一些改革，并未从根本上一一规范、全面解决。时间既久，诸多弊端渐有积累，各种问题不断显露。加之此期"派往驻藏办事者"，"不过迁延岁月，冀图班满回京，是以藏中诸事任听达赖喇嘛及噶伦等率意径行"，"驻藏大臣竟成虚设"⑤策墨林摄政奉旨进京以后，藏政实权全被八世达赖的兄弟所把持，西藏的政治经济形势愈加恶化，显官贵族非法兼并领地和农奴，噶厦及各领主横征暴敛，致使农奴不断破产逃亡。当廓尔喀人首次入侵西藏后，西藏社会存在的这些矛盾和问题一下暴露了出来。社会生产陷入凋敝和衰败的境地，广大民众难以谋生，严重阻滞了社会经济的发展，也严重破坏了社会的稳定。乾隆皇帝从1788年10月处理巴勒布人挑衅问题开始，即已发觉这一问题的严重性，他频频降旨，要大臣们"妥立章程"，先后两次"谕令鄂辉、成德、巴忠等可即与舒濂会同妥议，待日后遵循妥协，得有主持。"⑥ 
    进藏查办藏事的川督鄂辉先于1789年拟定了《设站定界事宜条款》，随后又于1790年拟定关于吏治及赋税田产管理的《酌定藏中事宜》十条。但因廓尔喀人二次侵藏而未及施行，同时更深层次的问题又进一步暴露出来。乾隆皇帝通过反复处理西藏发生的问题，深切认识到对于西藏有必要通过全面深入的调查研究，有针对性的制定系统完备的条规章程，才能进行有效的治理，故而一再谋求定立能使西藏长治久安的章程。这一任务曾预想委之于策墨林阿旺楚臣，不料后者人藏不久就盍然去世。廓尔喀又在英印政府的援助下再次入侵，乾隆皇帝在决定派遣福康安统军人藏驱逐廓尔喀的同时，亲自主持拟定了《发交福康安赴藏遵旨案办事宜》条款，并将其交付军机大臣传于满、汉、蒙各大臣阅看和讨论⑦ 
    福康安到藏后，通过处理藏事的奏报，又提供了一些西藏的实际情况，使乾隆逐步找到了西藏政务的主要弊端，形成了初步意见。1792年8月，乾隆传谕福康安："凡这次应办事宜由福康安等会同驻藏大臣遵照上年朱笔改定令福康安带去应办各条逐一参酌损益，详审筹画，妥贴办理，以期经久遵行，使边疆永远安宁。"⑧数日后又降谕旨，补列六项重要事务，其中包括边贸管理及推行新的经济政策等。⑨于是，一场涉及西藏内部政务的全面改革，在西藏得以展开，而1792年11月由福康安上奏的《酌定藏内鼓铸银钱章程》和1793年正月与鄂辉续奏的《应办理章程十八条》，遂成为针对上述问题制定全面章程的序曲和基础。其中有关经济改革的主要措施有： 
    其一，噶厦中设铸钱局，用纹银鼓铸"乾隆通宝"。 
    其二，由驻藏大臣负责严格综核商上的财务收支，以防止商卓特巴及噶伦们任意侵取。 
    其三，为了均平徭役，再次重申严禁私给免差照票。奏议中指出："查藏内各寨番众供应乌拉人夫牛马，最为苦累，而富户大族每恳求达赖喇嘛、班禅额尔德尼给与免差照票不令当差"，甚至连"从前达赖喇嘛等用事亲族及大呼图克图等，亦多听从嘱托率行给票，又有噶布伦戴奔及大喇嘛等所管之庄佃人户，多恳求达赖喇嘛牌票，或免差徭，或免租赋，毫无限制"。造成社会问题："贫者力役不遑，富者藉有声势转得安享坐视，所办实属不公。"条议规定："嗣后应请将各处免票撤销，务使阁藏徭役均平，不得专派穷番，致滋苦累。"⑩ 
    其四，针对"噶布伦戴奔及从前达赖喇嘛等用事族属，竟有私用乌拉之事，一切供应食用，又多取给番民。"""规定"嗣后喇嘛番目人等私事往来，一概不得擅用乌拉，亦不许私给信票。"[12 
    其五，为防止兼并及人口流亡，对西藏僧俗户口进行造册登记，以备稽查，条议指出"查各寨落地方虽统属达赖喇嘛，而各呼图克图、堪布喇嘛、营官第巴等官多系各食其地，是以户口作何增减，人民曾否流亡，达赖喇嘛无从查核，驻藏大臣更难过问。""应请嗣后令达赖喇嘛将所管大小庙宇喇嘛名数开造清册，并令噶布伦将卫藏所管地方及各呼图克图等所管寨落人户一体造具花名清册，於驻藏大臣衙门及达赖喇嘛处各存一份，以备稽查。"[13] 
其六，鉴于在两次廓尔喀入侵之后，边境各宗破坏严重，特蠲免当地租赋一至二年。